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樓繼偉:二元土地結構下地方城投公司會長期存在,化解債務風險必須尊重契約精神

  文/新浪財經意見領袖專欄機構 全球財富管理論壇

  本文作者:中國財政部原部長 樓繼偉

  近日,全球財富管理論壇理事長、十三屆全國政協常委、中國財政部原部長樓繼偉出席中國財富管理50人論壇青年學術論壇舉辦的城投公司治理與地方政府隱性債務風險防範研討會時指出,目前我國城投平台主要有兩類,對於SPV架構的融資平台要徹底拆除,而以集體土地徵收、城鎮國有土地置換用途後的土地一級開發等為主要職責的地方城投公司必然要存在,且我國二元土地結構決定其會長期存在,將繼續在徵收農地並實施相關補償,生地變成熟地並進行基礎市政建設這兩個環節發揮作用。因此,要規範債務管理,化解隱性債務風險應遵循市場化法治化原則,杜絕逃廢債,同時要破除部分地方政府官員以過分舉債謀發展的錯誤觀念。

  核心要點

  城投公司並不會消亡。這不但與其當前難以迅速化解的隱性債務規模相關,更與其定位與發展歷史息息相關。當時的研究結果是:除非改變我國的二元土地結構,否則地方城投平台需要長期保留。

  我國城投平台主要有兩類:一類是SPV架構的融資平台,背後有若乾個發債主體,規格都很高。對這類融資平台要徹底拆除,“背走”相關債務,自身無法“背走”的債務由政府承擔。另一類是地方城投公司,主要職責之一是集體土地的徵收、城鎮國有土地置換用途後的土地一級開發,這類企業是必然要存在的。

  目前我國宏觀稅負約28%~29%。市場上對宏觀稅負有所高估,主要是兩個問題。一是四本預算簡單加總,重複計算,未予扣除。二是淨土地出讓收入的計算。土地出讓金中,真正能計入可比宏觀稅負的只有20%,其他都是成本。去年8兆元左右的土地出讓收入,能夠計入可比宏觀稅負的只有2兆元。

  未來城投公司也將繼續在兩個環節發揮作用。第一個環節是徵收農地,並實施相關補償。第二個環節是將生地變成熟地,進行基礎市政建設。

  目前的大方向是,中央明確不能走靠亂發債來拉動投資、拉動經濟的老路。根據城投平台的歷史和性質來看,其是必然要融資的,因此必然要貸款、借款或者發債,因此規範債務管理是重中之重。

  防範化解隱性債務風險應遵循市場化法治化原則,杜絕逃廢債,同時要破除部分地方政府官員以過分舉債謀發展的錯誤觀念。

  以下為發言全文。

  二元土地結構下地方城投公司會長期存在

  化解債務風險必須尊重契約精神

  ——中國財富管理50人論壇城投公司治理與地方政府債務風險防範研討會點評發言

  樓繼偉

  城投公司發債並不是中國特有的現象,其他國家也有,但中國城投的債務規模很大,具有一定的中國特色。

  二元土地結構決定了地方城投公司會長期存在

  按照1995年《預算法》的規定,地方政府不允許列赤字,不能舉債。但1998年實行積極的財政政策,此後地方政府隱性債務規模不斷擴大。2013年底的審計結果顯示,這部分隱性債務規模達14兆。新《預算法》已於2015年1月1號正式生效,要求地方政府舉債規模須由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準,並可對應的列示赤字。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務,列入本級預算調整方案,報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源,只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出。新《預算法》最主要解決的是增量問題。

  對於存量問題,財政部要求地方上報歷史上形成的存量隱性債務。當時地方上報了18兆元,經審計後報給全國人大批準置換的是16兆元。相關規範標準由“43號文”(《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》)予以明確。“43號文”的重要內容之一是地方融資平台和城投公司的治理,剝離融資平台公司政府融資職能,融資平台公司不得新增政府債務。其核心原則是“堵後門”“開前門”,在一般債和專項債上給予靈活處理。

  然而,城投公司並不會因此而消亡。這不但與其當前難以迅速化解的隱性債務規模相關,更與其定位與發展歷史息息相關。當時的研究結果是:除非改變我國的二元土地結構,否則地方城投平台需要長期保留。

  目前,我國的城投平台主要有兩類:一類是SPV架構的融資平台,背後有若乾個發債主體,規格都很高。它們投入部分實際資產,由管理者日常運營。對這類融資平台要徹底拆除,“背走”相關債務,自身無法“背走”的債務由政府承擔。另一類是地方城投公司,主要職責之一是集體土地的徵收、城鎮國有土地置換用途後的土地一級開發,這類企業是必然要存在的。

  目前我國宏觀稅負約28%~29%。市場上對宏觀稅負有所高估,主要是兩個問題。一是四本預算簡單加總,重複計算,未予扣除。比如,一般預算對社保基金預算的補貼,去年的規模約2.1兆元,只能計算一次。二是淨土地出讓收入的計算。土地出讓金中,真正能計入可比宏觀稅負的只有20%,其他都是成本。

  因為計算淨土地出讓收入,要扣除把農地變生地、生地變熟地的成本。目前這部分成本佔比約80%。征地、拆遷、補償、基礎市政這類一級開發事項主要是城投公司來完成的。扣除成本後,去年8兆元左右的土地出讓收入,能夠計入可比宏觀稅負的只有2兆元。

  這方面我們也和IMF(國際貨幣基金組織)有過溝通,對方初始認為土地出讓金是政府財產從實物形態轉成貨幣形態,不應計入財政收入。經過溝通,雙方就上述核算辦法達成共識。

  未來城投公司也將繼續在兩個環節發揮作用。具體而言,第一個環節是徵收農地,並實施相關補償,如房屋補償、青苗補償、人員安置等。這一環節主要是城投公司完成,開發商不允許參與土地的一級開發。第二個環節是將生地變成熟地,進行基礎市政建設。這兩個環節可由一家公司做,也可由不同公司做,一般會跨年度完成。土地收儲中心負責生地或熟地的收儲,並負責監理,保證土地一級開發完成後不存在法律糾紛,這樣才能繼續下一環節的開發或拍賣。

  
土地開發所需資金不是由政府撥款,而主要是靠借債完成的,所以城投公司必須舉債。按去年的規模計算,如果所有土地一級開發都由城投公司完成,城投債務規模至少在7~8兆元。

  城投公司的另一部分職能是城鎮國有置換土地的一級開發,例如工業用地轉商居,棚戶區改造等領域,和基礎市政建設。同土地收儲中心的配合關係與農地開發類似。有的城投公司還進入土地二級開發。

  舉債投資搞建設的模式難以持續

  當前,我國部分地方債務率超過200%。過去債務率最高的是江蘇,貴州第二。後來江蘇發力“去杠杆”,貴州位列第一。部分地方政府堅持以舉債拉動投資、拉動經濟,目前勢頭仍未退減。

  這主要有幾個原因:第一,地方政府堅持認為中央會救,不會任憑城投垮台,影響地方穩定。所以即使“43號文”明確指出中央財政實行“不救助”原則,一些地方政府官員也依舊抱有幻想。第二,金融機構和投資者也都相信地方政府和中央政府不會讓城投倒台。隨著城投平台違約事件的逐一暴露,這種幻覺和信仰也開始破滅。目前的大方向是,中央明確不能走靠亂發債來拉動投資、拉動經濟的老路。

  專項債和金融危機後4兆計劃完全不同,專項債原則上只能用於有一定收益的建設項目,不能用於債務置換,這其實是在強化“43號文”的要求,加強了對隱性債務的規範管理和預算管理。

  這也是為什麽很多專項債發完之後,資金並沒有得到充分使用的原因——地方政府沒有足夠的項目儲備,不按用途使用會被追責。根據城投平台的歷史和性質來看,其是必然要融資的,因此必然要貸款、借款或者發債,因此規範債務管理是重中之重。

  化解債務風險必須尊重契約精神,杜絕逃廢債

  值得強調的是,化解債務風險必須尊重契約精神,不能隨便撕毀合約。比如2014年上報的16兆置換債,規定必須遵守原借債合約,按償還期限進行置換。雖然部分債務原發債利率為6%~8%、甚至更高,這也只能由借債主體自行承擔,債務到期才能置換。對於有財政擔保函的城投債,由於財政擔保屬於違法行為,可以重談合約。

  總之,防範化解隱性債務風險應遵循市場化法治化原則,杜絕逃廢債,同時要破除部分地方政府官員以過分舉債謀發展的錯誤觀念。

  (本文作者介紹:全球財富管理論壇是在中國金融業對外開放背景下,由中國財富管理50人論壇和孫冶方經濟科學基金會共同發起成立的全球性、學術性、中立的智庫組織,致力於促進資產管理與財富管理領域的全球對話,推動資產管理與財富管理行業的健康發展。)

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