近年來，IT技術發展非常迅猛，大數據、雲計算、網絡基礎設施、移動互聯網都在快速發展，特別是近來熱度很高的區塊鏈技術。當前金融界用得比較多的詞是FinTech，最近又出了BigTech。另外，由於新信息技術所產生的金融業務多種多樣，有P2P網貸、crowdfunding（眾籌）、電子支付等。總之，技術進步會改造傳統金融業務，也會帶來很多新的金融業務，同時也對公共政策提出了很多新挑戰、新要求，會導致公共政策有很多新變化。國際貨幣基金組織（IMF）和國際清算銀行（BIS）經過兩年左右的討論，在2018年底BIS發表了題為《金融大科技公司與公共政策挑戰》（BigTech in finance and the challenge to public policy）的報告，主要強調BigTech的發展對公共政策的影響。對我今天兩小時的講座來講，該報告中提出的公共政策範圍過於宏大,我想還是集中講講公共政策中的金融政策部分。
近年來，中國金融科技尤其在電子支付方面出現了很多新的內容，央行和監管部門也相應采取了一些新的動作，特別是較早成立了數字貨幣研究所開展數字貨幣的研究，以及2017年相繼停了ICO業務和比特幣在國內的交易平台等，也引起了國際上高度重視。這些事件都導致國際上希望了解中國究竟是什麽情況，中國金融管理當局都關心哪些內容，政策制定的出發點是什麽。
針對新技術發展的金融政策一般原則
金融業本質上就是信息產業。金融業把信息處理看做是一種手段、工具，是一種科技對金融的支持，同時也確實認識到，金融業在很大程度上依賴於信息產業（IT）的發展。而IT界有人認為金融業就是信息產業。首先，金融業處理的東西，早期還有現金、黃金、保險箱等實物的東西，但之後的金錢百分之九十以上都是M1、M2，由於計算機化，所以都變成了計算機裡的數字表達。其次，金融產品的定價，不管是貸款利率還是存款利率，都更大程度上依賴於數據基礎上的分析決策，基本上也是一個信息處理行業。再次，金融交易，如果去上交所、深交所和外匯交易中心一看就知道，基本上全是數據處理和網絡化通信在運作，以至於交易大廳早就變得沒有必要了，保留下來或者是為了有時可以參觀一下留作紀念；或者是有時作為開會搞活動的場所。此外，從IT行業來看，IT都有用戶界面，可以認為銀行、證券公司營業網點就相當於IT系統的用戶界面，按終端螢幕的信息去跟用戶打交道的地方，但是核心系統是IT，包括ATM也是一種信息系統跟用戶打交道的界面。IT技術的發展對金融行業產生了巨大影響。從中國四大銀行在亞洲金融風波之後的發展基本上也可看出，凡是IT抓得好的銀行，或者說投資去用大系統的，發展就快。總之，不管從哪個角度看，金融行業跟IT的關係都太密切了，因此必須高度重視IT技術的發展對金融業的影響。
金融政策的制定必須對新技術非常敏銳，要有高度的支持性，同時新技術的發展存在很大的不確定性，需要寬容失敗。因為新技術應用會有失敗，也有些技術還沒有投產或者還沒用好，就已經被另一種技術替代了。當前所熱衷的東西未來究竟是什麽情況，還很難說。比如，人民銀行在上世紀80年代末就已經清醒地認識到Telecommunication是未來銀行業（包括中央銀行）的一個核心關鍵，因此就開始著手抓衛星通信。當時地面通信尚沒有好的技術，地面通信的傳輸力、可靠性和成本當時都不行，所以就搞了衛星通信，而且要從衛星地面站抓起。可是這個系統設計的400個C波段衛星小站還沒有鋪完，配套的設備系統還沒有完全建好，就已經被後來的KU波段衛星通信和再後來的同軸電纜及光纖地面網替代了。這說明新技術的應用有風險，對此要寬容，應用系統的發展必須通過使用這些新技術向前推進，可能失敗，也可能白花錢。這樣的情況在金融科技應用裡面有大量的實例。我上世紀90年代初參觀國際上某家銀行的數據中心，當時有一個詞叫“磁盤農場”，就是說有大廠房（大概有幾個足球場那麽大），被稱作“農場”，裡面放的全都是磁盤組，用作數據存儲。作為磁盤的後援，還需要幾千個磁帶盒作為更為海量但速度慢些的存儲支持，並為這個存儲支持而專門設計了機器人或機器手。一台機器那時候都是上億元的價格。這都是上世紀80年代末90年代初的技術，但也就持續了五六年，就被所謂的早期雲存儲取代了。
金融業要對自己的技術需求保持清醒的頭腦，不輕易受IT供給方的推銷宣傳所左右。在技術發展過程中，搞技術創新的人都會宣傳自己的新發明、新創造、新產品，當然宣傳的目的是希望別人去買，而金融系統歷來都是IT技術的大買家。國際上IT技術供應的大公司，一度最重視的就是金融業客戶。隨著社交網絡、視頻等出現，銀行系統在信息流量方面的佔比已經下降了，但是，金融系統仍是大買家，所以IT發明創造了新產品，向金融業推銷的力度仍是很大的。有些創新技術發明商在推銷時往往強調這是革命性變化、顛覆性創新，或者是關乎國家安全。對此，金融業自己需要有一個清醒的判斷，不能錯過也不能誤判顛覆性創新。與此同時，從全球來看，儘管技術發展很快，但真正出現顛覆性創新的並不是太多，多數還是一種所謂的線性發展，就是一步步往上走的，當然其中也包括對數線性發展的。如果真是出現顛覆性創新，不光是在技術應用方面，甚至是整個社會結構的框架，包括公共政策和現有的金融監管體系都會受到根本性的顛覆。當然這兩者之間可能界限模糊，不完全是一目了然的。儘管供給方對新發明和新產品製造方面的推銷，以及希望付諸應用的願望是可以理解的，但我們對此還是要有清醒的認識。
當然也要清醒認知社會上存在著推銷賄賂、打輿論戰以及政治遊說。事實上，若乾大金融機構分管科技的副行長或者科技部門的老總，身邊源源不斷地圍繞著各種供應商，他們用各種各樣的手段在推銷自己的產品。這幾年抓的腐敗案子裡，也有收受科技產品推銷賄賂的案例。推銷者往往誇大自己產品的性能、必要性，以及產品可能帶來的革命性、顛覆性變化等。另外也會有排斥對手的做法，包括在推介國產芯片、國產加密產品時，可能會說其他廠商的產品對國家安全負面影響非常大。確實應高度關注國家安全、信息安全，但其中或許也不乏誇大之詞。其做法實際上是在自身技術趕超方面還沒有足夠雄厚的實力，希望通過行政辦法擋住競爭對手，對這種傾向應引起注意。也有人試圖通過媒體和輿論戰對政策產生影響，甚至動用水軍來打網絡輿論戰。看著好像是產品、技術創新方面的內容，但是後面隱藏的利益也是不簡單的。其他國家也有類似的情況。中亞黑海巴爾乾央行俱樂部曾經有一次討論，介紹了網絡巨頭寡頭化（oligarch）的問題，主要是說某些IT企業及網絡巨頭如何對政治產生了很大的影響，而需要選票的政治家又是如何主動與他們掛鉤的。很多政治遊說（lobby）會對金融政策產生影響，其中包括金融技術的採購和應用問題。
技術選擇具有不確定性，應主要依靠民間的研發力量，依靠市場競爭來優選和更新換代。從政策制定來說，總體要對IT保持敏銳、支持和寬容。技術的優化選擇要依靠市場和民間的力量。技術選擇具有不確定性，誰也不能在事前預估得準確和周全，技術選擇也很有可能失誤。回顧歷史可以說明兩個問題。第一，從發展歷程來看，如前所述，多數技術發展實際上還是線性發展，還是沿著歷史的足跡逐步發展並更新換代的，比如大數據和雲計算。第二，通過歷史可以研究技術選擇問題。雖然金融業“財大氣粗”，最先進的東西都敢買，但是選擇上還是面臨著很大的不確定性。商業機構的選擇出現失誤還相對易於被接受，但如果是政府選擇或央行選擇，一旦失誤就有很大的聲譽風險。從金融界來講，央行、監管部門尤其重視聲譽，特別是央行。因為央行的聲譽不光體現在科技路線上，更主要的是事關貨幣政策的聲譽。貨幣政策很大程度上是跟公眾溝通，傳遞幣值穩定和金融穩定的定力。如果央行聲譽受到損失，包括在搞數字貨幣時，如果有聲譽損失，很可能其影響遠非投資受損和技術系統報廢所能衡量的。
央行在技術選擇方面，要認真考慮自己的角色。首先是自身技術能力的供給問題。當新技術出現時，大家都有積極性，央行、監管部門也都會有積極性，但要看到真正實力強大、能夠吸引人才的創造力還是在市場、在民間力量。央行最重要的工作之一是幫助建立競爭性環境，使得最優的技術順利凸顯和發展，通過競爭選優來實現應用更好的技術。也有可能未來整個過程就是一個動態過程，這個動態過程不存在最後的優勝者，而是因為進步速度很快，使得一種技術在某一個階段佔有較大的市場份額，但還會有另一項新技術出來，一浪接著一浪地往前推進。而且有可能在同一個時點上有兩三項技術比較佔優，但是並不見得誰能夠有絕對佔優的局面。這在科技上也是常有的現象，有可能在中間產生一種協調、通用、可切換的方法。上個世紀70年代中國開始發展彩色電視時，彩色電視主要有三種製式：美國的NTSC，歐洲的PAL，俄羅斯和中東的SECAM。中國當時正好在選技術製式，但不容易選，因為選擇就必須有取有舍，一旦選完了就不好改。當時中國選擇了PAL，後來電子技術能力提高了，出現了能夠把三種製式統一在一起的自動切換的IC芯片，結果問題就都解決了。手機也是這樣，二代手機到三代手機，有GSM系統、CDMA系統（碼分多址），多址技術又分CDMA、TDMA和FDMA。最開始GSM和CDMA是非此即彼，後來出現了一種手機是雙卡雙待，問題就解決了。所以說，有可能同時有兩個技術不相上下，或者爭得不可開交，在此過程中也可能出現一些統一融合或可切換的兼容性措施，使得它們能夠共存。
關於BigTech
由於網絡效應的存在，“贏者通吃”會導致競爭的方式發生巨大變化，監管部門要防範和應對“贏者通吃”的負面影響。“贏者通吃”會導致競爭的方式發生巨大變化，這個變化在中國的表現就是先搶流量再說，最早是先搶點擊率，後來是搶流量、搶客戶、搶份額，佔了大頭再說。在搶流量的過程中出現大量的“燒錢”現象。對此，我們提出可以參照世界貿易組織（WTO）關於反傾銷、反補貼的做法來加以應對，以利於公平競爭。如果用傾銷和補貼的辦法來搶佔市場份額，先實現自己成為“贏者”，然後再把其他的競爭者打掉或兼並掉，這種做法會導致不公平競爭，有可能造成重大的市場扭曲，事後會造成損失。這個損失一般在實業界可能比較有限，譬如在共享單車市場。但如果發生在金融界，這個損失恐怕會到難以承受的地步，甚至可能引發金融危機。從補貼和低價傾銷的角度來說，WTO用的概念是反補貼（Countervailing）和反傾銷（Anti-dumping），但是這裡面也有很多具體的區分。當前因為全球正關心WTO改革，所以補貼概念也非常受到關注。一種補貼是政府補貼，這種補貼有一部分是允許的，比如基於社會目的或扶貧，但若是對競爭秩序產生重大影響的補貼，一般是不允許的，所以在農業補貼上分成了綠箱補貼、黃箱補貼、紅箱補貼，明確規定了哪些是禁止的，哪些是可以研究的，哪些是允許的。另外一種補貼是交叉補貼，交叉補貼在轉軌國家歷來受到很大關注，譬如說某個出口產品名義上沒有財政補貼，或查不到財政補貼的跡象，但實際在投入品上有補貼的話（包括能源、原材料和其他的投入品），最後的國際競爭力也是含了補貼的。“贏者通吃”有直接補貼和交叉補貼。直接補貼現在更主要是靠“燒錢”，燒風投的錢，燒ABCD輪融資的錢，最後燒IPO的錢。這個錢是可以先拿來燒，拿來搶流量，佔市場份額，至於以後怎麽樣再說。以後可能出現兩種局面：一個是把對手都壓下去了，市場份額夠大從而體現了規模效益，也許能夠活下來；另一個是也許把對手都打下去以後，就可以提價。如果失敗了，最後是一地雞毛，不知道找誰收拾。交叉補貼，等於是用其他產品去補貼要搶佔份額的產品。在支付系統可以觀察到類似的現象，最開始為了搶客戶，可能會動用客戶的支付資金收益去補貼產品削價；也可以倒過來，如果產品銷售賺了錢，為吸引客戶的備付金（從銀行轉移到支付系統備付金），也可以去補貼理財業務收益，讓客戶向其聚集。這些方式在實業領域中其實並不奇怪，也已經反覆發生了，但在金融領域涉及的金額則會非常大。所以大家看到，實業出了不正當競爭和扭曲，往往沒有引起太大的震動；而金融系統出了幾件事後果就很嚴重。比如，雲南泛亞的問題、E租寶的問題，加上現在看到的幾千家P2P網貸中可能有相當高的比例都不能生存，會遺留巨大的清償問題。所以我們必須保持清醒，要高度重視公平競爭問題。
中國一度在“挖礦”方面佔的比重很大，像ICO和比特幣交易量都曾在國際上佔很大比重，這肯定會引起監管部門關於金融市場健康性、消費者和投資者保護及金融穩定方面的一些擔憂。在最開始數字貨幣出來的時候，多數人都表示了充分的好奇心和積極性，後來出了兩個問題：一是比特幣交易出現了非常明顯的大起大落；二是投機性和技術濫用的問題。從投機性來看，很多人根本弄不清楚數字貨幣究竟是什麽，可能在中間受騙，因此從保護投資者的角度，央行和監管部門需要予以高度關注。但從當時的規模來看，因為參與的人比較少，還不足以造成某種系統性的危害。至於技術上的問題，其中的一個是區塊鏈沒有按照想象的發展速度使每秒交易筆數（TPS，Transactions Per Second）達到足夠大，遠不能支撐零售交易的支付系統，但可以做一些小規模金融市場交易或其他應用方面的試點。所以，人民銀行目前正在推進的區塊鏈在兩個低TPS交易市場的應用：一是票據交易，二是信用證融資的交易。信用證融資是相對較小的市場，且交易對手應自行相互了解，沒有太大的監管必要性。如果不充分重視並考驗新技術的穩定性和可靠性，也會傷及投資者或消費者。比如，雖然比特幣自稱技術上很牢靠，但還是出了技術缺陷和失誤，導致日本的比特幣信息被竊取，有些客戶的比特幣就失蹤了。
還要提一下反洗錢、反恐融資等要求，以防止新技術被濫用。目前，更重要的濫用問題是在深網、暗網領域中各種非法交易及其支付問題。深網和暗網中涉及毒品、人口販賣、性交易、偽造憑證、武器交易等相當多的方面。一個重要的例子，就是大家在中美貿易摩擦中看到的“芬太尼”問題，其中有些類似毒品交易是利用網上零售，發貨方、收貨方兩邊都是單次運作的匿名公司，也就是說注冊一家公司就乾這一件事，乾完就再也沒有業務活動了。交易支付用的是比特幣，當然現在也可以是別的加密貨幣。這也給技術選擇帶來了問題，央行和監管部門需要特別關注。
面對多種挑戰的金融政策選擇
金融市場格局和監管格局將受到IT科技的影響。金融科技公司作為金融服務業的新進入者，有一些是拿到牌照的，有一些是沒拿到牌照的。還有一些不想申領牌照，他們想做金融但不想受監管，更不想承擔資本充實率、各項風險準備和撥備等高成本。這些新的金融市場進入者不但對市場格局產生影響，也會對監管格局帶來重大的影響。新進入者，尤其是BigTech公司，對市場格局的影響會更加凸顯。
另外一個入口是普惠金融，或者說的是為了普惠金融。有的人打著普惠金融的旗子要求進入金融服務業，這也給監管帶來了巨大的挑戰。近來一個挑戰是P2P網貸。P2P最開始出現時，實際上就有兩個疑問（至少央行和監管部門是有疑問的）。一是它建立的基礎是將來任何有錢的人，都可以自己通過審查借款人的信息和資信來決定是否貸款，從而有人預言未來銀行會消失掉。因為大家都可以做，用不著搞一個機構專門去做。這從一開始可能就是一個“忽悠”，是散布一種幻想。因為信貸的信息量很大，其專業性工作需要深度，往往個人是無法完成的。事實上，在P2P上貸出資金的人，往往對這種非常詳細的信息工作並無興趣，多數人只是追求回報。二是新進入的金融科技公司也帶來了監管問題，即是不是應該納入監管。2008年國際金融危機以來，全球金融領域已明確提出需要關注影子銀行的問題。那麽中國P2P這個做法是不是影子銀行？當時全社會對“互聯網+”正高度推崇，各部門領導管的並不一樣，有的特別關心學生貸款，有的特別關心農民貸款，但是不分管金融。因此，國內的確遇到了輿論方面的壓力，所以監管部門壓力較大。在這種情況下，監管部門采取的策略是，隻監管發牌機構，誰在我這裡申請牌照，我給了牌照了才歸我管，否則我不管。對此，也有不少人明確表態說這不行，既然是影子銀行，也就是沒有拿到牌照的銀行機構，如果不管，出了問題就會與國際金融危機時出現的問題類似，所以這是不行的。但是監管部門覺得壓力大，所以不太想管。類似責任問題還曾發生在非法集資（當時問題還沒有搞那麽大）究竟由誰管的問題上。後來成立了一個部際聯席會議，最後定的是讓當時的銀監會牽頭。也就是說，出現了公共政策問題，雖然大家可以推來推去，但最後還是得有部門負責。近來P2P出現“一地雞毛”的狀況，各省報上來的問題金額加起來非常大，高層有人問這個事到底誰負責？最後是銀保監會負責監管。所以說IT的發展對市場格局和監管格局都帶來了挑戰。
金融牌照與監管博弈。準入政策要定義金融業的邊界在哪兒，誰是金融業，誰不是金融業？過去金融業內部分業也相當混亂，誰是證券業，誰是保險業，誰是銀行業，誰是信託，這些劃分歷來有點頭疼，以致涉及BigTech的時候，他們就比較容易渾水摸魚。譬如最開始的支付行業，第一張第三方支付牌照給了支付寶，後來支付寶又掛了餘額寶，於是就開始有爭議了，餘額寶裡的錢究竟算支付備付金還是算存款呢？這涉及是不是銀監會監管的問題。如果說算存款，就需要承擔存款準備金和存款保險等要求。餘額寶後來又掛上了天弘基金，而天弘基金就歸證監會管了。如此，BigTech就可以在監管部門政策中間分段選擇，誰的政策對我有利就向誰靠。所以，邊界政策和許可政策中間也會出很多具體的問題。在動機上的問題是FinTech和TechFin既不想拿金融牌照，又想做金融業務，因為這是最節省成本的。商事制度改革後普通公司的注冊一兩天就可以拿下來，資本金也無要求，其他方面的要求也都非常松，而分類金融牌照既難獲批又成本高，還要受更嚴格的監管。
儘管我們最開始就提出金融監管方要對新科技的發展保持敏銳、支持、寬容，但在初期對是否發牌照的問題，監管部門也不一定有那麽足夠的科技知識和清晰的科技預見性，所以發不發牌照確實很難辦。如果不發，有可能壓抑了某種創新科技的發展和應用。因此，如果想采取支持、寬容，或者說絕不當絆腳石，就需要非常慎重地運用許可、牌照的辦法。
不同從業動機的激勵政策選擇。在許可和牌照之外，可能最重要的政策選擇就是激勵政策，因為激勵政策是一個連續政策（不像牌照是個二進製政策），監管可以對其進行調整，鼓勵做什麽或者不鼓勵做什麽，激勵多一點或者少一點，是正向還是轉為負向，都可以連續變化。
經過若乾年觀察，不少第三方支付機構的主要盈利模式是吃利差，真正關心的還是吃利差。從第三方支付業務的發展就可以看出，許多第三方支付機構比較少關心支付科技的研發運用和支付技術能給未來帶來的效率和競爭力，它們真正關心的是備付金，說白了就是吸收存款。存款只要到手了，就賺錢了，但吃利差這件事央行和監管部門是可以調節的。備付金要不要嚴格託管？究竟能給多大利差？給的利差如果太大了，肯定都蜂擁而上；是否應該讓它小一點，甚至讓它是零，即隻鼓勵第三方支付公司靠自身的科技、效率去產生附加價值？也就是說，央行可以通過資金託管規則和利息政策所包含的激勵機制去影響從業動機，使得公司能夠靠正業生存發展。
更要防止自融。吃利差的錢不能放進公司自己的口袋裡，因為吃利差的另一種動機更可怕，就是自融，拿了錢給自己用了，自己用了一旦出現風險，就出現違約，錢取不出來。一部分P2P出問題，與自融有很大關係。像雲南泛亞和E租寶就可能幹了很多自融的事，E租寶不僅自融甚至還轉移到緬甸。在這之後還發生了一些比它們更嚴重的案例，有些尚未詳盡公開報導，仍在處理過程中。此外，還有一些準金融機構打著普惠民生、發展金融市場等旗號，最後實質乾的事是自融。自融可能也分為兩種類型，一種是最初就是壞心眼，盯著客戶口袋的錢想自融的；還有一種是最開始真想乾普惠金融，但公司盈利模式不對，乾著乾著出風險了，虧損了有窟窿了，於是就開始挪用客戶的錢而陷入自融了。
還有一種瞄向資本市場的不純動機，本心就想炒市值，通過做多次融資，最後進行IPO，IPO以後高位出逃，這也是現在市場上的一種策略。這類的例子有美國加州的Elizabeth Holmes和中國的樂視。這種動機下的策略涉及多個環節，很難用一個許可證、牌照就能管住。
利益輸送、利益交換也是市場上見到的一種做法。通過利益輸送、利益交換換來其他有用的東西，對其整體經營或個人有好處。除了賄賂和腐敗，還有一種交換，輸送利益換的是流量、市場份額，這個也是有問題的。
所以，一定要在激勵機制上盡最大可能抑製不良動機。這樣的動機和做法很難通過許可、牌照的方式解決，應該通過設立激勵機制加以解決。激勵機制的設計首先要防止以第三方支付（或者P2P等）打著搞金融服務的旗號，實際看中的是客戶口袋裡的錢，動機出現扭曲，政策設計上對此要提防。總之，千萬不能搞錯了激勵機制，如果搞錯了激勵機制，相當於自己放火燒自己的樓。
問題機構的退出政策選擇。因自融出問題的典型例子是第三方支付公司上海暢購，這家機構挪用了客戶資金，無法清償，問題暴露時大概虧空8億元，當時的處置政策選擇有哪些呢？第一個選擇，要不要處理作為資金託管行的交行？交行當時覺得很委屈，說我們以為託管行就是建個账戶，別的託管行也都不怎麽認真管的。但問題是誰出事就要管誰。第二個選擇，究竟是允許收購兼並還是讓其破產清算？若允許收購兼並就可能請一家BigTech進來，對BigTech而言就是花一點錢再買一個牌照，而且還會提出其他交換條件，包括允許該BigTech可以開展某種業務等。這麽做無疑就會產生道德風險：一是但凡公司業務搞砸了，就會有大公司來收購，客戶覺察不到利益受損，乾壞事的人也沒有得到應有的懲罰；二是客戶會認為把錢放在哪裡隻取決於回報高，這樣投資者也沒有受到教育，市場的選擇性也無從體現。所以，監管應“殺雞儆猴”。最後對上海暢購處置選擇的是沒有搞收購兼並，沒有向收購兼並者的要求妥協，而是搞了市場退出和破產清算。當然，這個窟窿本來可以由某家BigTech填補，但並沒有由它填補，而是從央行穩定基金出錢，但這防止了道德風險，在多個方面提供了正面教育。歷史上也常是這麽做的，亞洲金融風暴中垮台的信託投資公司，四大銀行股改上市時比較難處理的歷史包袱，其實都是由央行負責承擔而防止了包袱轉嫁的道德風險。所以在上海暢購破產之後，第三方支付的託管也得到了相當大程度的嚴肅化。最後是市場失敗者的退出處置，力求防止道德風險。
力求建立公平競爭的政策體系。如果想通過競爭選優，來判斷哪個技術或業務模式好、哪個不好，第一，要使競爭條件盡可能公平，差距不能很大，否則一定會出問題。比如，小貸公司和P2P網貸平台都是按照普惠金融的目的來建立的，但P2P過去沒有資本金要求，監管也沒有人實際負責，而小貸公司則明確要求必須主要用資本金來做貸款，杠杆不超過50%，多了不行。到底哪個政策好，也很難說，但至少說相似的業務很可能存在競爭條件不平等問題，市場上肯定會出現某種扭曲，甚至是套利。第二，基礎的財務競爭性取決於通用且一致的會計制度，包括資本、不良、損失、撥備等各項主要指標的衡量，都是建立在會計基礎上的，所以必須要有基本的制度。第三，要妥善應對“贏者通吃”，因為“贏者通吃”會妨礙通過競爭促進科技發展並選優的過程，只有通過公平競爭下的優勝劣汰，才能讓整個社會經濟收益最大化。對此可借用WTO關於反補貼、反傾銷的理念，對市場競爭秩序和定價機制進行必要的管理。當然困難會很多，目前在實業領域呼聲不高，個別人提議共享單車、滴滴計程車的價格制定應該不含補貼，不燒投資者的錢去補貼、去搶份額，但目前這種輿論佔不了上風，有關部門也沒有迫切動機去管這件事。但在金融系統裡這種做法風險會很大，因為金融系統是直接經營資金的，扭曲的競爭所形成的損失金額可能非常巨大，出了問題將一發不可收拾。到現在有些損失處置問題實際上尚未解決好，像泛亞和E租寶。所以，要從一開始就對交叉補貼、“燒錢”搶市場類做法頒布相關金融政策來應對，儘管這樣做可能會產生一些摩擦，產生一定的心理反差，引起業界的抱怨。人們已經看到，相比某個共享單車公司倒閉後產生的虧空，P2P網貸出問題造成的損失有可能大幾個數量級，對經濟的負面影響也會大得多。
此外，應提倡資本市場機構的社會責任。從風投行業的角度來講，也應該有一些金融政策引導它們對投資更加負責。如果拿錢去支持搞補貼佔市場份額，對風投的投資回報不見得有利，對公平競爭的市場建設也未盡社會公共責任。當然，當全球流動性相當充裕時，從對衝基金到私募股權基金都有發展的空間，錢也非常的多，多到撒不出去的程度。但若按照證券市場的規則，不管是股權融資還是債權融資，都應該明確披露資金的用途。人們希望這些資金用在科技研發、設備、網絡上，而不是直接給補貼來搶客戶、搶流量，至少金融界應堅持這種理念。
關於數據收集與應用的公正性問題。首先是Big Data，有了Big Data以後，數據怎麽用？BigTech公司覺得可以向廣大業界提供個人征信信息的公共服務。但最開始有的BigTech公司也許傾向於為本公司利益服務。所以有人提出，如果想乾公共服務，應要有公共精神，服從公共服務約束和規範。如果信用評價、信用打分只是對自己公司有利，只要用戶買自己的東西就可以多給分，或者安排其他的便利等，用這種方式來吸引用戶，會影響公正性以及征信行業的競爭秩序。此外還帶來一個問題，借用美國人喜歡用的詞就是所謂的“政治正確”。在美國，如果歧視婦女肯定政治不正確，歧視少數民族也是政治不正確。在中國，如果鼓勵年輕人都去進行奢侈消費，而且靠借貸奢侈消費，誰奢侈品買得越多，錢花得越多，信用打分就越高，這個恐怕就是政治上不正確。其中一種情況是給大學生借錢，最後演變成鼓勵大學生過度消費。債務過度之後必然造成另一個全球普遍關注的催貸方式的問題，通常貸出方覺得又簡單又不負法律責任的方式就是雇傭催貸公司，催貸公司乾的暴力或準暴力催貸都由他們自己負責。前年在山東發生的大學生被催貸致死，就引發了公眾高度關注。這涉及政治正確、道德正確的問題。
要關注非結構數據怎麽使用。過去征信系統用的都是結構數據，基本上就是使用數據庫，因為結構數據目前基本上都是合法合規的、政治正確的。也就是說，它包括個人身份信息、借貸歷史，以及是否有違約等有限且判斷上無爭議的信息。如果使用了社交網絡中的對話，或者社交網絡的群組成分，就可能產生出很多新問題。比如，一些大數據公司的人查看了某用戶的社交網絡，發現他的朋友圈內都是有錢人，掛名都是總經理、總裁，花錢大方等，就認定此用戶的信用好；反之，如果朋友圈內窮人多，則信用不好，這個判斷很可能存在很大錯誤，而且政治上不正確，道德上也不對。所以，假如要提供大數據服務或者是公共征信，可以去探討使用非結構化數據，但是應該將使用的模型或算法透明化，受公眾的監督和評判，背後也還會有監管部門的監督評判，來評判這種運用是否合適。
再有一個就是可溯性責任。安然公司出事後導致全球五大會計事務所變成了四大，安達信公司必須承擔失誤的歷史責任和投資人受到損失的相關責任。與此類似，征信也是要有公共責任的。此外，數據總會偶爾出錯的，但通過什麽渠道和程序可以更改，還是說總也不能更改？由於網絡信息的分散化和網絡傳播，通常數據出錯後都很難改。如果有一個中心，還可以有所判斷，比如，若法官裁決信息出錯，是可以修改的。但如果是去中心化的系統，多家分布式存放是很難修改的。一些人不斷地要查個人征信系統，也有擔心信息正確與否的問題。這些都涉及數據收集、應用及市場競爭的正當性。
試點的可控性、可退出性和“沙箱”。試點的可控性和可退出性聯繫著“沙箱”。從一開始聽說“沙箱”到現在，它似乎是一個動態變化的概念。最早英格蘭銀行行長在BIS會議上介紹的“沙箱”，強調了實驗邊界的可控，以及試驗後使對象系統能夠完全還原，這樣就不會造成額外損失。也就是說，人們可以做試點，但是同時需要能讓它翻回去，最後複原且沒有損失。後來，對“沙箱”又有不少概念上的描述和補充，說法也不盡一致。
對於可試點性，一個討論對象就是支付系統。最早瑞士一家公司搞的數字貨幣是有形的（當然都是在終端設備裡面的有形），幾年以前作過介紹。當時的感覺是試用範圍難以控制，尤其中國有14億人口，很難控制，所以瑞士人也認為，最好找一個小國來實驗，因為小國實驗的評判和糾正比較容易，雖然不能要求“沙箱”全部還原，但是損失會很小。事實上，小國貨幣和大國貨幣的換代難度大不相同。有人抱怨人民幣印得不夠漂亮、材質不夠先進，其實換代的技術早有準備，但人民幣換一代需要很多個年頭。不像一些百萬級的小國，頭3個月可以新幣、舊幣同時使用；3個月到6個月舊幣可以到銀行網點兌換為新幣，但是零售中舊幣不能使用了；而6個月後到一年間全國就只剩2家銀行可以兌換；再以後可以留一個長尾，比如就只能在央行經過審查後可以兌換，不提供方便性。這樣的換代在中國做起來則可能要十年，其中成本巨大，並且如果出錯很難重啟。當年我還在證監會任職的時候，頭疼的問題之一就是假身份證。上世紀90年代有人開戶用的身份證可以是一麻袋一麻袋收來的，主要是為了操縱價格。於是證監會希望警察部能換一代新的身份證，但卻得知換一代身份證需要10年時間。所以，數字貨幣如果能找小國做試點，成功並完善後，再在大國推廣，是穩妥的。
部分中國人賭性比較強，雖然我們不專長研究這類規律，但是根據統計觀察不得不承認，類似的非法集資或過度熱衷於賭博式投機的事情在中國很容易出現。一個產品開發出來以後，如果很容易引發過度投機問題，或者會有較多的普通人上當受騙，且出現問題時群眾會向政府抱怨，乃至上街抗議，那麽這樣的事情還不如停止其操作，又或者可以鼓勵從小的受限的地方開始試點。比如，2017年，比特幣和人民幣之間的交易被停止，後來大量的比特幣交易流向了日本。為此，如何保護消費者或如何保護零售投資人，也應是試點必須考慮的政策內容。
加密數字貨幣或者類似的代幣，應考慮百分之百現金備付。近幾年，人民銀行在國際上講此事時，多次引述香港發鈔100%的備付金的例子。1997年香港回歸之前，香港擁有兩個發鈔行：匯豐銀行和渣打銀行。回歸過程中銀香港成為第三家發鈔行。三個發鈔行的貨幣可以不一樣，ATM完全統一也有一定的難度，三家行的鈔票清分、回收、發放渠道、驗鈔也會存在一定的差異。儘管香港金管局要求盡量統一，但未必百分之百做到，而允許求同存異、略有競爭。最根本的問題是三家行的鈔票是否歸屬同一價值，靠的是各家發鈔行每發行7.8港元，必須有1美元上交到香港金管局作為備付金，香港金管局會出具一份備付證明書，據此可以印刷鈔票。但還會有一些技術上的問題，如印出來暫入庫存的是否計算在內？鈔票M0流通後會放大為M1，要不要備付金？總之，這些都關係到幣值是否切實能夠穩定住。所以，我們主張如果試點數字貨幣或者類似的代幣，應考慮有百分之百現金備付。可是馬上會有創造新幣的人提出爭議，因為他們本以為印刷鈔票是白賺錢的事，如果執行現金備付，豈不是斷了財路？確實，印刷鈔票不應是如此輕易賺錢的，而是要通過支付業務服務，體現其附加價值，同時還要保證在交割、清算、系統維護、清分、兌付等方面的激勵機制。再者，還需要考慮公眾利益的問題，支付機構不能隻關注客戶口袋裡的錢，對於吸存吃利差的動機要防止，也不能自融，更不能想要通過印發鈔票來直接賺錢，這都是需要加以製止的動機。比特幣和某些加密貨幣的交易價值變動非常大，已導致其脫離常規支付業務，引起各方關注，業界也開始提倡穩定幣，不能靠市場交易來形成其價值。但是，機制上如何實現？任何機構都有頭寸管理失誤、引發違約或破產的可能性。前面所說的百分之百備付金，不僅是自己聲稱的穩定，而且必須有牢靠的數量監控、託管規則及正確的激勵機制，才能真正落到實處。
人民銀行推動的DC/EP（數字貨幣/電子支付）的設計思路。第一，既然要支持科技的發展，又要防止出問題，在DC/EP的設計上，不應預先選定某個技術，而是要依靠分布式研發，市場競爭，尊重市場的選擇。既包括以账戶為基礎的電子支付渠道上的改進、掃碼支付之類的移動支付，也包括區塊鏈和分布式账本（DLT）類加密數字貨幣系統。第二，有些不同體系的技術可能會並行發展，可以鼓勵多家協同發展和快捷切換，但主要是發揮市場積極性。事先不易確知誰家最好，大國央行也可以有自己系統，但是不著急進入零售支付環節，也不要認為自己就能夠比別人做得更好。第三，央行需要準確測定核算並建立託管規則，實現百分之百備付金來保持穩定，同時校正激勵機制。第四，試點還是要盡可能地限定範圍，退出的事前設計就像寫“生前遺囑”一樣，如果出問題怎麽退出呢？要事先設計好。技術發明者、創新者也許不熱衷此設計，央行應要求其做充分的設計。第五，要防止靠燒錢、靠變相補貼（包括直接補貼和交叉補貼）去搶市場份額並扭曲競爭秩序。
總的來說，科技發展帶來的衝擊很大，挑戰也很多。今天主要聚焦金融科技對公共政策的挑戰，科技發展與金融政策的相互作用。金融政策最重要的是有宏觀調控性，一般業界不會考慮對宏觀調控有什麽影響，但是宏觀調控者則必須有所考慮。宏觀調控包括貨幣創造機制、償付能力、風險防範和金融穩定。從監管的角度看，還需關心網絡安全、防止欺詐、隱私保護，以及反洗錢、反恐融資等。這些問題也都涉及金融公共政策，其中有一部分還涉及立法。所以總結起來，既要強調大力支持科技發展，要敏銳和寬容，特別是要通過競爭機制進行選優；同時又要考慮金融穩定及宏觀調控現有措施和政策的適用性，整體經濟和消費者不會受到大的負面衝擊，特別還要防止詐騙。要考慮普惠，以及重點通過有效的激勵機制，引導科技力量發揮正能量，也就是主要通過效率來改進金融服務。對於金融政策來講，存在許多新挑戰、新課題，需要大家共同研究、共同努力，同時也只能在實踐中不斷研究，不斷體會，不斷積累，才能夠做得更好。
（本文根據作者2019年5月8日在清華大學五道口金融學院專題講座內容整理而成。儘管此次講座在Facebook於6月18日公布Libra之前40天，但其中某些分析也適用於對Libra的討論）
來源：中國金融雜誌 作者周小川中國人民銀行原行長、中國金融學會會長
編輯：王佳
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