（剛掛牌的自然資源部手握各類資源的審批與規劃權，成為此輪機構改革中擴權最大的部門。圖/視覺中國）
《財經》記者 熊平平 實習生 龔米琪/文 朱弢/編輯
4月10日，新組建的自然資源部揭牌，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正出席了揭牌儀式。
中央機構改革每五年一次，安靜了20年的國土資源部迎來最大規模調整，2018年3月，國務院機構改革方案頒布，撤銷國土資源部，組建自然資源部。
有自然資源部人士表示，撤銷實為“更新”，意味著進入“大國土時代”。將原來分散於八部門的職能集中歸於一部，以國土部為底子組建的自然資源部成為此輪機構改革的超級部門，掌握山水林田地湖草礦等自然資源，並將主導經濟社會發展的三大核心規劃——主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃。
如今的自然資源部手握各類資源的審批與規劃權，成為此輪機構改革中擴權最大的部門。權重即意味著責任更重，多位專家表示，這一新部門背後仍有許多職責需要厘清，未竟的改革仍需繼續。
管理權集中趨勢
將時間線拉長，自然資源部的組建並不出人意料。
中國國土資源經濟研究所副研究員強海洋對記者表示，從土地等自然資源的管理歷史來看，將多類資源的利用保護集中到一個部門管理早已有之。
於1998年成立的國土部，即是資源管理的第一次集中。這年的機構改革撤銷15個部委，將此前40個部委精簡到29個，新組建4部委，國土資源部正是其中之一，由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建而成。
在此之前，土地、礦產、海洋資源分屬於國家土地管理局、地質礦產部、國家海洋局管理。其中，地質礦產部可追溯到1950年的全國地質工作計劃指導委員會和礦產地質勘探局，後經多次調整，歷經地質部、國家計劃委員會地質總局、地質礦產部等多輪機構改革，履行礦產資源管理職能。改革開放後的1978年－1985年，全國耕地面積淨減少近5000萬畝，並由此帶來糧食減產，出於對耕地資源保護的考慮，1986年成立國家土地管理局，統管全國土地和城鄉地政。
強海洋稱，國土資源部成立後，已經開始形成資源保護的理念。但大量的自然資源仍然分散在各個部門，“九龍治水”是前20年各自然資源管理領域的通病。“我在西部做一項環保的科研，要跑七八個部門審批，如果出了問題，一個負責的部門都找不到。”全球環境研究所生態環境專家彭奎告訴記者，成立自然資源部是必須的抉擇。
原國土資源部資訊中心研究員陳麗萍撰文指出，從全世界看，各國自然資源管理是一個在漫長歷史過程中逐步形成和發展、多層次權益疊加、多部門職能交叉及逐漸精細化、專業化和綜合化的過程。20世紀末期，加拿大、俄羅斯均將分散的管理機構撤拆，建立起自然資源部，澳大利亞將原礦產能源部與初級產業部及貿易部的一部分合並建立初級產業部，集中管理是必然趨勢。
彭奎對記者表示，這些年為了做好自然資源保護，國務院頒布了非常多的政策檔案，很多政策是從試點地區摸索出來的，但一旦進入實施階段便出問題，深層次原因是部門管理分化，多隻認自己系統的檔案，其他部門檔案選擇性執行，結果是諸多政策難以起到實際效果。
國有自然資源所有權人的角色缺失、管理分散、太空規劃重疊等是自然資源管理進入深層次改革必須破解的難題。
制度縫隙寬窄
“國有自然資源的所有權人角色實際是缺失的，部門、地方拿到一塊資源的權限之後，就將其劃分成自己的資產。”彭奎這樣形容改革前的資源管理情況。
人們常常會看到一些風景名勝區常常掛著七八塊牌子，國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家水利風景區等等，表面看來“名頭響亮”，實際上體現的是部門利益之爭。
由於所有權人不明確，各部門都希望獲得該地的經濟發展收益，或通過管理權的確立得到中央撥款建設，而非從整體視角考慮該地區持續性發展，一切朝“錢”看的思維也影響到了地方對不同功能區建設的做法。
彭奎提到，中央要求耕地佔補平衡，有地方政府在佔用耕地的同時，將濕地、灘塗等具有生態價值的未利用地變為耕地，包括填海工程日益增多，也是在經濟利益的驅使下形成的。地方與中央的矛盾正由此體現，中央希望進行生態保護，但保護的經濟負擔歸於地方，收益不顯而支出顯著，動力缺乏。
從操作上說，明確自然資源部作為公有自然資源的所有權人代表，未來的規劃、用途管制、租賃權限等都統一收歸到自然資源部，然後再做相應的規劃和分配，由此，多部門審批而無人擔責、新政無法全面落地、管理職責分辨不清等問題或將解決。
“今後我做研究可能隻找一個部門得到審批權就可以進去了。”彭奎說。
自然資源部將所有權人的源頭端問題解決後，還需要解決的是終端規劃打架、多規無法合一的問題。
中國目前在太空序列上有兩個大的規劃，一是土地利用總體規劃，二是城市規劃。後來，各個部門又陸續推出了自己的規劃，有研究發現，與太空有關的規劃多達80多種，包括電網、電力、水利、交通、公路、路線、教育、旅遊、文化、遺址保護等。
從過去20年看，土地利用總體規劃、城市規劃，再加上社會經濟發展規劃，是國家規劃編制最核心的三大規劃，分別由原國土部、住建部、國家發改委主持，其中矛盾由來已久。
具體來說，各部門的規劃側重點、價值取向都不同，導致規劃邊界不清，譬如西藏和青海的三江源地區，屬於生態功能區，但城市、鄉村也分布其中，發展上常發生衝突。
理論上說，發展規劃應作為土地利用規劃和城市規劃編制的依據，城市規劃應與土地規劃相協調。但實際中城市建設的“圈子”不斷突破土地利用的“圈子”，圍繞本屆政府的短期發展規劃又欠缺了對長期土地製約的考量，“發展規劃管目標，土地利用管指標，城市規劃管坐標”的格局現實中無法實現，而當規劃銜接不能實現時，就會造成制度縫隙。
據《瞭望》報導，在早前一輪城市規劃的修編中，至2010年，各城市規劃人口相加已達20億，城市規劃規模不斷突破土地利用規劃的邊界。
自然資源部組建後，由於各部門職責被統一收歸，可根據各類資源彼此間的影響及其與經濟發展間錯綜複雜的聯繫進行全局統籌，有望實現高效、妥善地資源開發、利用和保護。
最近政策檔案已為資源開發利用劃定兩條邊界，一條是“自然資源可利用上限”，即根據可持續發展的原則劃定的開採、開發最高指標；一條是下限“生態紅線”，各類自然保護區、飲用水源地，重要森林、湖泊等關乎國民生存的生態區域不能妄動。
自然資源資產怎麽管
不過，僅僅組建一個新部門，並不能直接解決自然資源管理領域累積的深層次問題，改革還需繼續。
國務院發展研究中心研究員李維明指出，中國長期過度強調自然資源的經濟價值，忽視和削弱了它們的生態價值、文化價值，“建立自然資源資產產權制度，是生態文明體制改革的重點和難點”。
自然資源部將成為中國大部分自然資源的“所有者”，對自然資源及其產權進行調查登記，建立自然資源的“有償使用制度”，並制定自然資源資產負債表。
據中國社科院研究員操建華、孫若梅介紹，自然資源資產負債表作為一種創新管理手段，目前仍處於探索階段。目前福建、江蘇、湖北等多地正在試點編制，但缺乏統一的統計標準、對“負債”的定義缺少共識，品質指標的探索也不足，離真正科學的資產負債表有較大距離。
將自然資源視為資產，是這幾年政策檔案中常使用的一個詞，資產一項重要的屬性是產權屬性，即在確權後需要對自然資源資產進行核算和定價，以對行政區劃內的全部自然資源制定資產負債表，對主政官員實行生態考核。
中央已頒布多個涉及生態文明指標的考核，包括中辦、國辦印發的《生態文明建設目標評價考核辦法》，發改委、統計局、環保部、中組部等基於此檔案制定的《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》，對生態環境指標賦予很高的分值和權重。
關於自然資源資產化管理制度的改革，知名環境政策專家李金昌在1992年的政策建議中就提出“自然資源的再生產中應實行產業化, 對自然資源應進行核算並納入國民經濟核算體系”。
但擺在資源主管部門面前的第一道難題就是對自然資源資產的核算，比如某一座山林值多少錢？
浙江省義烏市何斯路村在對村莊生態環境進行核算入股時，找到多家專業評估機構均表示無法統計，最後在村委書記建議的核算方式下才完成核算。
對地方主政官員進行生態考核是另外一個難題。據新華社報導，儘管從中央到地方都有過表態，但考核執行情況都“不盡如人意”。彭奎說，儘管近年中央環保督查嚴格，地方政績依據仍然是經濟發展，在對自然資源的利用仍然是考慮經濟效應。
如何處理好央地關係，也是未來自然資源部的挑戰。資源管理體制中中央與地方矛盾突出，二者所有權與管理權不匹配，極易造成資產流失，同時二者權益和責任分配亦不合理，地方往往承擔過多責任，但獲得較少收益，影響其積極性。
強海洋對記者表示，從目前機構改革體系看，中央明顯在對自然資源的規劃、使用進行收權，主要體現在自然資源用途管制制度建設、規劃管控等方面，可以看作中央頂層設計能力的強化。但如何給予地方發展太空，調動其積極性，是繞不過去的問題。
中國國土資源經濟研究院研究員張維宸認為，自然資源部和生態環境部兩者職能有一定的交叉，兩個部門之間如何協調，如何找到各自恰當的邊界線很重要。
（本文首刊於2018年4月16日出版的《財經》雜誌）
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