意見領袖 | 羅志恆
導讀
2023年10月24日，全國人大常委會批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議草案，中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元，作為特別國債管理。全國財政赤字將由38800億元增加到48800億元，預計赤字率由3%提高到3.8%左右。資金將重點用於八大方面：災後恢復重建、重點防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區和京津冀受災地區等高標準農田建設。
同時，會議表決通過了關於授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定。
正文
一、當前增發國債和調整預算有六大積極意義
一是中央審時度勢，實事求是根據經濟社會發展形勢做出預算調整，赤字率將上升到3.8%左右，以實際行動打破3%赤字率的束縛，充分利用我國較大的中央財政空間。事實上，在1998年面臨東南亞金融危機以及暴雨災害時，我國也做出過預算調整。這意味著在符合法定程序的情況下，根據形勢變化動態調整政策是必要的。
二是增發國債用於特定的減災防災建設等八大方面，有利於補短板、惠民生，充分體現了財政支出以人民為中心的發展理念。隨著近年來中國基建投資快速發展，一系列大國工程先後發揮重大作用，關於基建投資空間和潛力的討論較多。我國基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面，同時我國基建投資呈現出區域結構不均衡的特點。此次資金用途針對性強，目標明確，選擇了補短板、惠民生的領域，這也是財政保障國家重大戰略和重點工作的應有之義。
三是有利於擴大總需求，推動經濟持續向好。當前宏觀經濟形勢總體持續恢復，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發國債有利於加強基礎設施建設，擴大總需求，為四季度和明年的經濟運行打下好的基礎。
四是有利於提振信心與預期。一段時間以來，信心不足製約了微觀主體經濟活動的擴張，影響了投資和消費，當前增發國債超出市場預期，釋放了政府穩定經濟增長的信號。
五是有利於增加可支配財政資金，有利於更好地落實積極的財政政策。今年以來受製於房地產市場總體低迷等，土地出讓收入繼續大幅下行，政府性基金預算收入持續負增長，製約了財政支出的力度。1-9月一般公共預算收入與政府性基金預算收入和支出低於年初的預算目標，其中，一般公共預算收入與政府性基金預算收入之和兩年平均增速為-4.5%；兩本預算支出之和的兩年平均增速僅為2.7%。
六是有利於優化債務結構，防範化解地方債務風險。從債務管理看，增發國債後赤字增加並轉移支付給地方政府，緩解了地方財政壓力的同時優化了債務結構。當前地方債務佔比高，地方政府債務風險總體可控但部分區域存在風險，增發國債有利於從總體上優化債務結構，降低地方債務風險。
二、下階段尤其是明年財政政策的建議：打破3%赤字率約束，以支出政策為主、收入政策為輔，推動政策方向從重投資轉向投資與消費並重，增強財政政策不同方式的系統集成性
2024年經濟形勢總體上仍將延續今年的疫後恢復態勢，從動能看，主要還是服務業和高端製造帶動，房地產在政策作用下預計將逐步回暖但是恢復力度還要看政策的進一步加碼；同時從經濟周期來看，庫存周期大概率已見底回升，從去庫存進入到補庫存對於經濟增長也是積極作用。
當然，2024年仍會面臨一系列風險挑戰，既有中長期和結構性因素，還有短期的房地產、地方政府債務、金融風險、結構性失業等問題。因此，政策方面仍要繼續實施積極的財政政策、穩健偏寬鬆的貨幣政策、繼續發力的房地產政策，將提振市場主體信心和解決就業置於更高的位置，推出一攬子舉措提振市場信心。
財政政策要有新的內涵：
其一，打破赤字率3%的約束，赤字規模中由中央佔主導。實事求是面對真實赤字率，避免長期採用的“控赤字+擴專項債”導致赤字規模過小、專項債使用效率偏低的局面。同時，鑒於部分存量項目仍需要專項債繼續支持，專項債規模可略低於今年，並大幅提高赤字率至4%以上。
其二，財政政策以支出政策為主、減稅降費等收入政策為輔，提高財政資源的使用效率。經濟下行期以及信心恢復期，收入政策有可能受製於市場主體行為的收縮，減稅降費未必能快速轉化為投資和消費；而支出政策能產生更加有效的結果。
其三，推動財政政策逐步從重投資轉向投資與消費並重，對部分特定群體發放現金補貼推動消費盡快回升，采取中央和地方分地區按比例承擔的方式實施；逐步利用個稅APP等建立起補貼群體的篩選機制和基礎設施。當前我國低保覆蓋較為完善，因此尤其要關注三個群體：1）低保臨界線以上、社平工資以下的城鎮低收入群體；2）低保臨界線以上、社平工資以下的農村低收入群體，尤其是老人群體；3）失業大學生群體。鑒於當前在實操層面持續面臨難以精準補貼的問題，當前有必要盡快建立補貼群體篩選的機制和基礎設施，可利用個稅APP平台申報個人收入，即使不需繳納個稅也鼓勵申報，作為直接補貼的依據，這樣就可以根據收入分布及標準動態篩選出補貼群體。
其四，要盡快穩定宏觀稅負，緩解財政收支矛盾。對於對普通老百姓影響不大、但有利於綠色發展的稅種可以擴圍、提高稅率。對消費稅徵收範圍擴圍，從目前以煙酒汽車為主擴展到高端服務業，比如五星級酒店等，同時提高消費稅稅率。提高資源稅、環保稅稅率。研究探索碳稅，研究探索並構建適配數字經濟發展的數據財政體系等，包括數據資產稅、數據財政等。短期可轉讓減持一部分國有股權。
其五，要在一攬子政策的安排下繼續推進財政化債、金融化債。1）提高債務限額，為再融資債券發行騰出空間，推動隱性債務顯性化；2）盤活並出讓國有資產資源；3）與金融機構展期、下降利率；4）四大資產管理公司提前購買部分城商行、農商行持有的城投債，避免財政風險傳遞為金融風險；5）政策性金融機構發放中長期貸款等。詳見《防範化解債務風險：當前形勢與14條綜合應對舉措》
其六，增強非財政政策與財政政策的配合、非經濟政策與經濟政策的協同，增強財政政策不同方式的系統集成性，增強政策的效率效果，推動財政政策從“數量規模型”轉向“效率效果型”，同時強化與市場的有效溝通。從2024年起，頒布財政政策有必要更加強調系統謀劃思維，將收入、支出和債務統籌考慮；尤其要將增值稅立法與一系列“補丁”統籌考慮；統籌個人所得稅改革，比如家庭徵收、綜合徵收、動態調整扣除額、調整稅率級次和稅率、獎金計算，避免碎片化推進專項附加扣除等；統籌社會保險繳費基準、費率與規範征管等。
系統推進財稅改革、統籌推進財政政策實施，走在市場預期前面引導預期，加強與市場的溝通。
風險提示：外部衝擊超預期、穩增長政策超預期
來源：首席經濟學家論壇
(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)
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