鄉村新產業倒逼土地制度改革，二元體制遭遇前所未有挑戰

以土地制度改革為牽引的新一輪農村改革正持續推進，釋放農村發展活力。

2月20日，在國新辦召開的新聞發布會上，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任，農業農村部部長韓長賦稱，今年確實是新一輪改革的開局之年，中央一號文件對新一輪農村改革作出了部署。處理好農民和土地的關係仍然是深化農村改革的主線，總的要以土地制度改革為牽引，推進農村改革。

19日，2019年中央一號文件發布。文件提到，“深化農村土地制度改革。”這也可以歸為對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務之一，而這與鄉村振興、脫貧攻堅又有著非常密切的關係。

在鄉村振興大背景下，城鄉二元結構逐漸打破，城鄉資源雙向流動情況越來越多。農村萌生了大量的新業態，比如民宿、一二三產業融合等，都對農村土地尤其是建設用地，產生了旺盛的需求。這導致原先在城鄉二元體制下形成的、對土地、資金、人才等資源的配置方式，遭遇到了前所未有的挑戰。

土改必須服務整個鄉村振興戰略

今明兩年是全面建成小康社會的關鍵時期，是打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的歷史交匯期。這倒逼著當前“三農”工作中的各項硬任務。農村改革的主線歷來都是處理好農民與土地的關係，這關係到農業生產、農村新產業新業態發展，也關係到農民進城、工商資本下鄉，還關係到農村金融。

中國人民大學經濟學院教授劉守英接受第一財經採訪時表示，當前的土改是實施鄉村振興戰略的重大政策問題，必須要服務於整個鄉村振興戰略，最重要的是要全面複興產業。鄉村此前之所以越來越衰敗，很重要的原因就在於受城鄉二元結構的束縛。

土地作為最重要的生產要素之一，之所以出現“單向流出”的格局，其根源在於1998年全國人大對《土地管理法》的全面修訂。業內評價稱，當時的修法是土地管理方式和利用方式的重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現。

其中，最為關鍵的兩條修改：一是“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”；二是“任何部門和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。

概括來說，就是農地變成建設用地，必須實行征地；從事非農建設，必須使用國有土地。

劉守英認為，1998年的修法，影響深遠。修法之前，中國的用地模式支撐了城鄉雙軌制的工業化、城市化發展模式。除城市外，農村也可以搞小城鎮建設、辦鄉鎮企業。1998年之後，集體土地無權參與到整個工業化、城市化的進程當中。

修法之後，中國的經濟發展模式可概括為：政府一方面協議出讓土地搞工業化，另一方面通過土地資本化來主導城市化發展。

劉守英稱，這套土地制度最大的好處就在於快，政府可以迅速征地、出讓。與之密切相關的是，該制度也支撐了整個經濟快速發展的模式，其核心就是政府主導發展權，把土地作為經濟發展的發動機。

新業態面臨用地政策供給難題

在農業農村部產業與技術研究室副研究員孫昊看來，當前農村土地面臨的主要問題，一是農村土地的集體所有性質，導致其難於有效發展非農產業。農村集體的土地被承包分田到戶後，村集體無權強製對承包地統一收回與集中開發。按照平等自願有償的原則，承包地規模集中需要一家一戶去談判，土地統籌利用的成本很高，鄉村土地用於產業發展的效率較差。

二是農用地肩負著保障糧食安全的重要作用，其用途受到嚴格限制。農用地限用於農業生產，農用地上不能蓋樓、辦廠、搞房地產。在鄉村振興過程中，能夠帶動農村經濟振興發展的產業，往往是旅遊業為代表的非農產業。僅從用途的角度上講，這些新產業、新業態用地要求在現有土地管理體制下並不能得到充分滿足。

孫昊認為，當前，農村土地集體所有的性質與用途限制，導致農村土地不能與城市國有土地同地同價，這是農村土地制度的主要問題。其根本原因在於，我國土地指標化管理的制度不夠完善，人為劃定各種性質、指標的土地，而不同性質、指標的土地用途管理不夠靈活，造成土地供給不能順應經濟發展的現實需要。

以鄉村旅遊業為例，由於其迅猛發展，已經衝擊了農村建設用地的現有規模。目前，我國鄉村旅遊的產值與市場已佔到整個旅遊業的1/3以上，鄉村旅遊已成為旅遊業發展中潛力最大、發展最快的板塊。鄉村旅遊業被作為農村新產業、新業態得到迅速發展，可能會帶來農村建設用地規模的擴張。

此外，新業態融合、農區空間複合利用增多，使現行農村土地用途管制制度面臨挑戰。以現代農業為載體，湧現了一二三產業融合的現象。農業經營活動主體變動快、農地複合用途增多，不穩定和不按規定用途利用的現象增多，一些看似合法的生產經營活動，用地時也出現違規違法現象。

除了土地要素之外，鄉村振興還面臨著人才和資金的製約。

孫昊表示，人才方面，鄉村地區經濟發展相對城市落後，就業機會較少、發展空間較小；資金方面，農村地區的產業類型以農業相關產業為主，經濟回報少、經營周期長、前期投入大等特徵使社會資本資金缺乏進入農村的意願。如果農村不能發現自身的優勢與差異性，那麽農村就很難通過市場競爭獲得優質的人力、資金要素。

土地制度改革如何支持農村新業態發展

今年的一號文件以“堅持農業農村優先發展做好‘三農’工作”為主題，明確提到：優先滿足“三農”發展要素配置，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農村要素單向流出格局，推動資源要素向農村流動。

孫昊表示，由於長期以來形成的城鄉發展不平衡，鄉村社會經濟發展相對城市明顯滯後，如果僅依靠市場力量推動鄉村振興，社會資源很難被吸引。這就需要依靠政府優先促進三農事業發展，以財政投入撬動社會資本、引導各種社會力量參與到農業農村的發展中來，逐步完善鄉村地區的基礎設施與營商環境，為市場機制發揮資源配置作用奠定好的基礎。

事實上，中央已經通過改革在土地制度層面打開了口子。一號文件提到，“允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用於支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業。”

在統籌城鄉發展這麽多年來，中國社會也進入了新的發展階段，當前農業出現了一系列好的跡象，比如農業的經營主體發生變化、農業的產業鏈條開始延伸、農業的附加值也在提高、整個農業有了現代化的發展方式等。

劉守英認為，中國農村當前成長起來的一些新產業，其實是呼應城鄉互動的結果，這是符合社會經濟發展規律的。為滿足這些新產業、新業態的用地需求，不能“削足適履”去襲用原先的那套土地制度。

所謂的新產業、新業態，概括起來有下鄉返鄉的創新創業群體，按照全產業鏈、全價值鏈的現代產業組織方式形成的，一二三產業融合發展、產加銷一體化運作的新產業，比如農業與農村電子商務、旅遊、教育、文化、健康養老等產業的深度融合。

布瑞克農信集團研究總監林國發接受第一財經採訪時稱，正在實施的農村土地制度改革、鄉村旅遊用地政策創新和精準扶貧特別政策，支持了新產業新業態的創新驅動。

一方面要加大旅遊用地政策供給，比如制定一系列鄉村旅遊用地政策，對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業與鄉村旅遊項目用地，在符合相關規劃的前提下優先安排年度計劃指標；支持農民利用自有住房發展“農家樂”，農村集體經濟組織可以依法使用集體建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他部門和個人共同舉辦住宿、餐飲等旅遊接待服務企業等。

另一方面，通過調整存量用地政策，比如增減掛鉤、低丘緩坡開發、工礦廢棄地複墾整理試點，對閑置、低效、散亂的農村建設用地進行整理複墾和布局調整，增減掛鉤獲得的收益返還農村，還支持了農民住房、農村基礎設施、公共服務設施的建設，為鄉村旅遊提供了發展空間。

第三，中央制定的8條支持扶貧開發的供地政策，允許11個集中連片特困地區和國定貧困縣將增減掛鉤節余指標在省域內調劑使用，給扶貧脫貧帶來更多的收益。