2018年為何要下調赤字率

　　文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 任澤平

　　2018年仍實施積極的財政政策，但財政赤字率下調為2.6%，為2012年以來首次下調，絕對赤字規模與上年持平。赤字率下降有利於為其他巨集觀調控留出更多政策太空，以應對未來的風險。

2018年為何要下調赤字率

　　2017年底全國財政工作會議召開，2018年3月7日中辦印發《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，3月20日全國人大通過《政府工作報告》及《2017預算執行情況和2018年草案》，其間財政部主要長官答記者問、全國人大和中財辦相繼回應稅制改革和地方債務清理問題。

　　1、財政形勢：收支緊平衡，下調赤字率，專項債擴大，實際赤字率略下降，影響基建。

　　2018年仍實施積極的財政政策，但財政赤字率下調為2.6%，為2012年以來首次下調，絕對赤字規模與上年持平。2018年全國一般公共預算收入18.32兆，增長6.1%，低於2017年實際增速7.4%，與名義GDP增速略下行有關；同時，2017年財政收入超出預算近4000億，其中中央財政超出2507億在當年並未使用，中央財政支出少於預算668億，中央結餘了3175億，全部調入預算穩定調節基金，使得中央預算穩定調節基金餘額為4666億，該部分資金可於2018年使用（2017年地方超收1430億，但超支8703億，不足部分依賴地方結轉結餘等調入資金彌補）。從支出看，全國一般公共預算支出20.98兆，增長7.6%，需要重點保障的支出較多，支出壓力較大。赤字2.38兆，與2017年持平。

　　下調赤字率的原因有：巨集觀經濟在2018年仍將保持較好態勢，名義GDP略有回落但仍將在10%或以上，財政增收有基礎；赤字率的信號意義較強，長期控制在3%以內，有利於控制巨集觀杠杆率中的政府債務，有利於財政可持續；赤字率下降有利於為其他巨集觀調控留出更多政策太空，以應對未來的風險。

圖1：公共財政赤字率自2012年以來首次下調

　　綜合考慮一般預算赤字和專項債，2018年的預計廣義實際赤字率（這裡的廣義赤字=官方赤字+調入結轉結餘+調入預算穩定調節基金+專項債）為4.4%，略低於2017年的4.6%，對基建產生壓力，但更多是非標、影子銀行清理帶來的影響。一方面一般公共預算赤字率下調，但赤字規模仍與2017年持平為2.38兆；另一方面，專項債券增加5500億至1.35兆，連續三年擴大規模。主要原因：（1）經過2017年的清理整頓，專項債券試點範圍擴大，發行更加規範、透明，具備擴大的基礎；（2）截至2017年底，專項債券的餘額低於限額約9400億，擴大專項債券規模仍在可控範圍；（3）優先支持在建項目平穩建設。

　　2、高度重視控制地方隱性債務風險和巨集觀杠杆率，預計將頒布系列治理隱性債務風險措施，根本在於改變政績考核機制。

　　2017年底，我國政府債務餘額為29.95兆元，其中中央財政國債餘額13.48兆元，地方政府債務餘額16.47兆元，負債率為36.2%，較2016年的36.7%有所下降。但是，上述債務是顯性債務，大量的隱性債務目前並沒有具體數據。由於預算軟約束，近幾年影子銀行規模迅速膨脹，大量資金繞過監管進入地產和地方融資平台，形成事實上的地方債務。由於其隱蔽性，並且鏈條較長，容易與金融風險交織，成為重要風險點。

表1：我國政府債務2015-2017年餘額及2018年限額

　　資料來源：wind，恆大研究院。

　　中財辦楊偉民指出：在地方政府層面，要有節製地借貸，不要過度舉債，特別是不要過度變換手法去舉借隱性債務。現在隱性債務的風險較大，要對地方政府的隱性債務進行控制，控制新增量，逐步化解存量。

　　財政部原部長肖捷在答記者問時指出：政府債務管理目前基本覆蓋了限額管理、預算管理、風險預警、應急處置以及日常監督等各個環節，初步形成了地方政府債務的閉環管理體系。下階段，繼續采取“開前門”和“堵後門”並舉的措施，堅持誰舉債、誰負責，嚴格落實地方政府的屬地管理責任，債務人和債權人依法合理分擔風險。

　　中央辦公廳發文指出：硬化地方政府預算約束，堅決製止無序舉債搞建設，規範舉債融資行為。要根據各地的債務率、利息負擔率、新增債務率等風險評估指標體系，結合債務資金安排使用和償還計劃，評價地方政府舉債規模的合理性。積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，堅決遏製隱性債務增量，決不允許新增各類隱性債務。

　　預計下階段將頒布一系列整治措施，核心在於改變政績考核機制。地方債務風險和金融風險主要是機制問題而非規模問題。化解財政金融風險關鍵是建立機制。如果不理順機制，打破“剛兌”，即使現在清理完地方債，以後同樣的問題還是會卷土重來。因此關鍵是建立機制，通過深化改革來解決。建立對無效投資的約束，打破剛兌和隱性擔保，推動高品質發展。

　　3、積極財政政策的方向發生變化：從支出轉向減稅降費，更加側重民生、支持三大攻堅戰和服務高品質發展。2018年減輕企業和個人稅負8000億和非稅負擔3000億。

　　積極財政要減少政府直接投資，從支出轉向為市場主體減負，降低制度性交易成本，激發市場活力。個稅、增值稅均要改革，大幅擴展享受減半徵收所得稅優惠政策的小微企業範圍。大幅提高企業新購入儀器設備稅前扣除上限。實施企業境外所得綜合抵免政策。擴大物流企業倉儲用地稅收優惠範圍。繼續實施企業重組土地增值稅、契稅等到期優惠政策。進一步清理規範行政事業性收費，調低部分政府性基金徵收標準。繼續階段性降低企業“五險一金”繳費比例。降低電網環節收費和輸配電價格，一般工商業電價平均降低10%。深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用。加大中介服務收費清理整頓力度。

　　優化財政支出結構，更加側重民生、支持三大攻堅戰、供給側結構性改革。提高醫療補貼、養老金水準，支持棚戶區改造580萬套和危房改造以保障住房，鞏固落實城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。防範地方債務風險。多管道籌措資金瞄準特定貧困群眾精準幫扶，今年再減少農村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷280萬人。加大環保財政支出，做好汙染防治，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區細顆粒物（PM2.5）濃度繼續下降。支持製造業優化更新，綜合運用財政專項資金、政府投資基金等方式，支持“中國製造2025”重點領域建設，促進工業與互聯網深度融合。用好中央財政專項獎補資金，支持鋼鐵、煤炭行業去產能。繼續推進解決國有企業歷史遺留問題、支持中央企業處置“僵屍企業”和治理特困企業工作。

　　4、個稅、企業所得稅、增值稅改革降低負擔，房地產稅立法進程加快，耕地佔用稅法、車輛購置稅法、資源稅法3部稅法將在年內制定。

　　（1）2018年將繼續落實稅收法定，制定耕地佔用稅法、車輛購置稅法、資源稅法等3部稅法，同時將修改稅收徵收管理法、企業所得稅法實施條例。

　　（2）個稅改革，合理減負，增加居民收入：提高個人所得稅起徵點（基礎扣除額）；增加子女教育、大病醫療等專項費用扣除，從分類徵收轉向綜合與分類相結合的模式。工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費等勞動性質所得，作為綜合所得合並起來，然後再確定基本扣除費用。

　　（3）增值稅減並稅率，降低製造業負擔：按照三檔並兩檔方向調整稅率水準，重點降低製造業、交通運輸等行業稅率，提高小規模納稅人年銷售額標準。當前增值稅存在17%、11%和6%三檔基準稅率及優惠稅率零稅率，製造業稅率基本為17%，而與製造業相關的軟體、運輸物流等行業稅率為6%，因此可抵扣的進項稅有限，上下遊稅率不統一導致製造業負擔加重，因此17%的稅率可能下調。

　　（4）房地產稅立法進程加快：立法先行、充分授權、分步推進。《政府工作報告》提出“穩妥推進房地產稅立法”，全國人大、財政部表示“有關方面正在抓緊起草和完善房地產稅法律草案”。房地產稅總體思路就是“立法先行、充分授權、分步推進”。先設計、完善，再進行論證和聽取意見。未來房產稅有三個作用：調節收入差距、促進社會公平；籌集地方財政收入，逐步替代土地出讓金；增加保有環節稅收，降低建設交易環節稅收。有四大特徵：按照評估值征稅；有稅收抵扣，保障基本住房需求；房地產稅由地方自主征稅；具有完備的稅收征管模式。財政部2018年完成立法起草工作的沒有房產稅。由於工程浩大，預計2020年立法會初見成效。

　　5、強調財政可持續性和聚力增效，全面實施績效管理，以效率換支出規模。

　　財政的緊平衡狀態、地方隱性債務風險及養老醫療等或有負債使得財政可持續性問題凸顯。2017年提出“積極有效的財政政策，側重有效”，2018年提出“財政政策要聚力增效”，為實現此，中央辦公廳發文、財政部原部長肖捷於近日撰文指出要實施全面績效管理。

　　全面實施預算績效管理的重點任務是：一是績效管理全覆蓋。即將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的所有資金或支出項目納入績效管理範圍，社保基金預算也要參照執行。強化對重大政策和項目績效目標的審核，對績效目標實現程度和資金執行進度實行“雙監控”，發現嚴重問題的項目要暫緩或停止預算撥款。著重解決支出低效、無效問題，推動改進預算編制、政策調整工作。二是貫穿預算全過程。即不僅預算編制、執行、結果要引入績效理念和績效管理，還要對重大項目全周期進行績效評價，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現程度，推動改進預算編制和調整財政政策。三是逐步建立起第三方評價體系和評價結果運用機制，形成一套完整績效管理閉環體系。四是評價對象全方位。由目前對部門項目支出和重大政策績效評價為主，拓展到對部門整體支出績效評價；由對地方轉移支付績效評價為主，拓展到對地方財政運行績效評價，更好地促進部門、地方履職盡責。

　　6、2018年中央地方財政事權和支出責任劃分改革集中在交通運輸、環境保護等領域，提高公共服務水準和效率。

　　中央和地方事權和支出責任劃分改革的最終目標是“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”，促進地方政府更好履責，更有效地提供基本公共服務供給效率和水準。

　　2017年財政部頒布了外交領域中央與地方事權與支出責任的改革方案。今年到目前為止，財政部又頒布了基本公共服務領域（義務教育、學生資助、基本就業、基本醫療等18項）共同財政事權和支出責任劃分改革方案，為分領域推進財政事權和支出責任劃分改革提供了引領。今年將重點推進交通運輸、環境保護等領域的財政事權和支出責任劃分改革。通過改革解決中央和地方共同事權不清晰、保障標準不明確、各地差異較大、地方支出責任較重的問題。

　　7、從2018年1-2月的財政收入形勢看：財政收支超預期為積極財政提供支撐；政府性基金收入高增速，與土地開發相關的投資增速短期內仍有支撐；非稅收入負增長，清理費用繼續。

　　1-2月累計，全國一般公共預算收入36553億元，同比增長15.8%。全國一般公共預算收入中的稅收收入32952億元，同比增長18.4%；非稅收入3601億元，同比下降3.5%。收入增速較快主要是經濟較好帶動的增值稅、進出口帶動的關稅和進口環節增值稅、車輛銷售增速快帶動車輛購置稅大增、房地產相關的契稅、土地增值稅和房地產稅依然保持較高增速，與1-2月銷售金額增速增加。非稅收入在去年-6.9%的基礎上繼續負增長（-3.5%），清理費用、降低制度性交易成本仍在繼續。

圖2：進出口增速仍較高，進口環節的增值稅、消費稅增速相對仍高

　　資料來源：wind，恆大研究院。

圖3：汽車銷售較好，帶動車輛購置稅同比大增

　　資料來源：wind，恆大研究院。

　　財政支出結構上，科技、節能環保、農林水、交運支出增速較快，主要是地方投資。1-2月累計，全國一般公共預算支出29062億元，同比增長16.7%。其中，中央一般公共預算本級支出3534億元，同比增長3.9%；地方一般公共預算支出25528億元，同比增長18.8%。具體看，交通運輸支出增長55.7%，農林水支出增長35.9%，科技支出增長48.7%，節能環保支出增長23.6%，農林水同比增長35.9%。但是1-2月一般公共預算收支相關項目增幅波動較大，主要是1、2月份財政收支歷來受春節放假等因素影響較大，有一定的特殊性。

　　政府性基金收入增速較快，可能與去年底的土地出讓收入延遲入庫有關，支出增速較高，與土地開發相關的投資增速仍可維持一段時間，一定程度對衝了基建下滑，但從全年看土地出讓收入高增速難以持續。1-2月累計，全國政府性基金預算收入9671億元，同比增長33.3%。分中央和地方看，中央政府性基金預算收入583億元，同比下降3.3%；地方政府性基金預算本級收入9088億元，同比增長36.7%，其中國有土地使用權出讓收入8499億元，同比增長38.9%。1-2月累計，全國政府性基金預算支出6828億元，同比增長60.2%，其中國有土地使用權出讓收入相關支出6224億元，同比增長67%。

　　(本文作者介紹：恆大集團首席經濟學家，恆大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心巨集觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席巨集觀分析師。)