證券法怎麽改？請聽九位專家的建議

2019-05

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文 | 證券日報

5月21日，由證券日報社主辦的“證券法修訂專家座談會”在北京召開。多位專家圍繞證券法修訂中的焦點問題，特別是提高上市公司質量、完善信息披露制度、更好落實股票發行注冊製試點、保護投資者合法權益、促進專業服務機構做大做強、在嚴格規範基礎上開放證券從業人員買賣股票等問題，展開了熱烈討論和爭鋒。本報今日選取專家發言的部分內容，以饗讀者。

全國政協常委、瑞華會計師事務所管理合夥人張連起：《證券法》修訂草案第171條應進一步完善

5月21日，由《證券日報》社主辦的“證券法修訂專家座談會”在北京召開。全國政協常委、瑞華會計師事務所管理合夥人張連起在會上表示，《證券法》修訂草案三次審議稿總體上符合我國資本市場發展現狀，概念清晰體系完善。他同時建議對草案第171條進行適當修改。

證券法修訂草案三次審議稿新增第171條規定，有下列情形之一，不得從事證券服務業務：（一）最近三年因證券違法行為受到重大行政處罰、刑事處罰，或者其有其他嚴重不良誠信記錄的；（二）被國務院證券監督管理機構采取不受理或者審核其出具的有關文件的監管措施，或者限制業務的監管措施，尚在執行期的；（三）從業人員少於規定人數的；（四）國務院證券監督管理機構規定的其他情形。

張連起分析稱，要關注證券法與《會計法》、《注冊會計師法》、《民事通則》、《公司法》、《合夥企業法》、《刑法》等其他法律和最高人民法院頒布的司法解釋的協調統一，其他法律對類似情況並無相關規定。

從立法邏輯上講，“不得從事證券服務業務”對於證券服務機構而言本身就是嚴重的處罰，其與其他行政處罰、刑事處罰及不良誠信記錄掛鉤，形成了雙重處罰；同時，“不得從事證券服務業務”的情形建立在證監會、行業協會做出的行政處罰或不良誠信記錄基礎上，等於把本屬於根據部門規章、行業自律措施做出的處理決定上升到法律層面進行處罰。該規定需要進一步討論完善。

此外，他認為，目前從事證券服務業務的40家事務所都是經過多年發展形成的，其綜合質量和服務水準高於其他數千家中小事務所。本次《證券法》修訂後，若取消從事證券審計業務資格認定，加大證券違法處罰力度，表面上看是公平合理的，而實際運行的結果可能是，諸多證券資格事務所隨時會因為某個行政處罰或不良誠信記錄導致較為嚴重後果，相關證券審計業務流向中小事務所，執業質量風險更大。

張連起建議，應明確重大行政處罰的涵義、界定何為其他嚴重不良誠信記錄；還應明確證券服務機構不得從事證券服務業務的期限，是暫停業務還是終身禁業，如果是暫停業務，則最短恢復期限是多久；明確行政處罰的邊界；明確對證券服務機構進行行政處罰時，證券服務機構是否有相應的救濟或自我主張權利的措施；統一政府監管部門行政處罰的標準，即處罰尺度要保持統一。（劉偉傑）

中信建投證券公司執委、首席律師丁建強：堅持立法初心 激發市場活力

中信建投證券公司執委、首席律師丁建強在會上建議，放開證券從業人員買賣股票，同時修改先行賠付有關規定。

《證券法》第一條就已經開宗明義，明確了“促進社會主義市場經濟的發展”這樣的立法目的之一。在丁建強看來，《證券法》的修改，應當能夠達到激發市場活力的效果，才符合促進經濟發展的立法目的。

他認為，應當取消證券從業人員買賣股票的限制。在他看來，禁止證券從業人員買賣股票的理由無非就是證券從業人員可能獲得信息優勢，或者搶佔客戶、委託人的交易機會，從而破壞公正秩序。在從業人員炒股問題上，“宜疏不宜堵”。不能因為可能出現違規，就全面、全員禁止，而應該有針對性的禁止。

他對先行賠付條款也提出了意見。他說，先行賠付制度無法達到快速定紛止爭的目的，也不利於培養理性投資者，還可能異化為保薦人的“剛性兌付”義務。建議對條款修改。

此外，丁建強還建議修改三審稿中新增的“證券公司與普通投資者的強製調解義務”。

“本次《證券法》修訂草案三審稿的第六章專章規定了投資者保護機制和相關規則，我認為這很有必要，例如：增加的券商的適當性管理義務、舉證責任倒置等規則，都在很大程度上保護投資者的利益。”但是對於104條文中規定，券商不得拒絕普通投資者提出的調解請求，他認為可以做修改。（余若晰）

中國石化集團法律部主任杜江波：建議《證券法》對分拆上市予以明確

中國石化集團法律部主任杜江波在座談會上，就《證券法》修訂草案提出了多方面的建議。

他認為，隨著我國證券市場的發展，私有化自主退市的公司數量將不斷增加，法律必須在公平和效率之間作出部分妥協，且餘股股東的權益保護，可以通過明確餘股股東知情權與異議權、完善司法救濟等方式予以落實。因此，建議在《證券法》中構建餘股強製擠出制度。

同時，依照《公司法》第一百三十八條，股份有限公司的股份轉讓需在證券交易場所或者按照國務院規定的其他方式進行。由於國務院始終未對“其他方式”予以明確，目前我國非上市股份有限公司股份轉讓都是在依法設立的場外交易市場進行，而廣泛存在的場外直接協議轉讓則面臨著嚴重的違規風險。因此，有必要在《證券法》中對非上市股份公司非公開轉讓股票的途徑和方式予以明確。

此外，《證券法》修訂草案第五十二條中，數量龐大的非上市股份公司並不在其規製範圍。他認為應當將規製對象表述為包括上市公司在內的所有股份有限公司，對投資者給予更加全面的保護。

杜江波建議，《證券法》修訂草案第十九條之第二款規定：“對已公開發行的公司債券或者其他債務有違約或者延遲支付本息的事實，仍處於繼續狀態”增加“重大性”限制。他還建議在此次《證券法》修訂過程中對於分拆上市予以明確規定。（謝若琳）

中國神華董事會秘書黃清：建議增加法定代表人為信披第一責任人

證券市場是資金流和信息流交匯的市場。信息披露決定資金流向，是證券市場生命線，猶如氧氣對生命的重要性一樣。建立健全以信息披露為中心的證券市場需要上市公司、投資者、監管機構和社會各界共同努力，證券法修訂正當其時。

中國神華董事會秘書黃清在座談會上表示，《草案》第八十七條中，不僅應該要求信息披露應當真實、準確、完整，還應該強調及時和有效，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。他強調，證券同時在境內境外公開發行、交易的，其信息披露義務人在境外披露的信息，應當在境內同時披露；在境內披露的信息，應當在境外同時披露。

“現在我們推滬港通、深港通，境外投資者可以買境內公司的股票，但是目前的信息披露是不對等的，比如某A股上市公司，境外的資金也可以購買，但是信息披露只在境內，對於語言習慣不同的境外投資者的保護不夠。”黃清表示。

同時，他強調，披露公告應有明確時間概念。比如披露的及時性，在第八十九條對公告年度報告的及時性定義為“在每一會計年度結束之日起四個月內”，對公告中期報告的及時性定義為“在每一會計年度的上半年結束之日起二個月內”。但第九十條、第九十一條對公告臨時報告的及時性沒有定義，建議定義為“重大事件發生之日起七日內”。

對於信息披露責任人，黃清認為，應該增加公司法定代表人是信息披露的第一責任人。（謝若琳）

南方基金高級副總裁蘇望：《證券法》修訂草案可從四方面做出適當修改

南方基金高級副總裁蘇望在會上表示，《證券法》修訂草案三次審議稿總體上符合我國資本市場發展現狀，創設注冊發行制度，完善證券發行、交易、退市以及信息披露制度，能有效規範市場行為。

針對草案中值得商榷的地方，蘇望分別從保護普通投資者舉證責任、公司債券利率的限定、新股發行條件中的財務狀況、過時資料置備等四個方面，提出修改建議。

針對保護普通投資者舉證責任，蘇望表示，第九十七條第二款屬於舉證責任倒置的規定，對於保護普通投資者合法權益具有重要意義。不過，“不存在誤導、欺詐”屬於典型的消極事實，證明難度過高。即使採用“雙錄”的方式，也無法排除未雙錄的接觸不存在誤導、欺詐等行為。因此建議修改證券公司對“不存在誤導、欺詐等情形”關於舉證責任的條款，適度合理平衡當事人權利義務。

再者，第十一條第一款第七項規定，公開發行公司債券應當符合債券的利率不超過國務院限定的利率水準，而《企業債券管理條例》第十八條規定，企業債券的利率不得高於銀行相同期限居民儲蓄定期存款利率的40%。蘇望認為，這不利於一級市場充分定價，將製約直接融資，建議修改。

另外，對於新股發行條件中的財務狀況，第十四條規定，公司首次公開發行新股，應當符合具有持續盈利能力，且財務狀況良好。蘇望表示，該條款缺乏客觀認定標準，屬於市場自行判斷範疇，而重點應放在信息披露上。（劉偉傑）

萬博新經濟研究院副院長張海冰：去除對要素流動產品創新和行業發展的不合理約束

萬博新經濟研究院副院長張海冰在會上表示，現行的《證券法》是1999年7月日開始實施，最後一次修訂是2014年，期間對於證券市場的基礎建設、穩定運行和健康發展發揮了非常重要的作用。

但當前，無論是我國的宏觀經濟運行特點還是證券市場的發展水準，都與《證券法》制定之初有了很大的變化，對與證券立法的認識也有了非常大的進步。因此，應當從立法精神乃至頂層設計的角度，重新考慮對《證券法》怎樣修訂才能更適合現在經濟高質量發展、現代化經濟體系的要求。

張海冰表示，在對《證券法》的研究中發現，現行的一些規定對金融行業和相關中介行業的發展形成了抑製，既有對金融要素的抑製，也有對金融產品的抑製，如對企業債券定價的行政性限制規定，對大股東減持過嚴、過細的規定，對股票漲跌幅的限制等。

在此背景下，張海冰建議，《證券法》的修訂應從深化供給側結構性改革的角度做一些思考，去除對要素流動、產品創新和行業發展的不合理約束，消除供給抑製，讓金融要素更加充分地流動起來，真正降低企業直接融資的成本，讓資本市場在推動創新發展中發揮更大的作用。

同時，他還建議，《證券法》的修訂應該充分借鑒現代經濟發展的有益成果，包括美國資本市場和美國的法律體系一些好的經驗和做法，更好地推動資本市場為中國經濟的創新發展、轉型升級服務。

張海冰舉例道，在判例法的法律環境中，以納斯達克為代表的美國資本市場創新非常活躍，不同的股權架構的公司都可以在這裡上市。不同的創業階段、發展階段的公司也都可以在這裡上市。例如全球最大的流媒體音樂服務商，瑞典Spotify公司2018年4月份在紐交所上市，首次采取與傳統模式完全不同的“直接上市”路線，取消了投資銀行承銷環節，打破了傳統IPO鏈條上的利益分配，背景就是紐約證券交易所修訂上市規則，以允許科技公司，特別是獨角獸公司直接上市。

此外，張海冰認為，《證券法》不光規範上市公司行為，也規範券商、會計師事務所、律師事務所等中介機構的行為。中介機構本身也是一個很大的產業，是現代化經濟體系很重要的組成部分，如果對這些中介機構、對金融服務中介行業，采取過多的限制，甚至在處罰中畸輕畸重，都不利於我國經濟轉型及發展。（劉琪）

北京威諾律師務所律師楊兆全：投資者保護力度仍需加強

北京威諾律師務所律師楊兆全在會上就投資者保護和監管執法兩部分內容提出看法。

楊兆全長期從事證券投資者保護的法律事務，2007年曾向聯合國提出要設立“投資者保護日”。

他認為，在《證券法》的條文中，關於投資者保護的條文有進一步完善的空間。

在楊兆全看來，投資者保護這一章節，應該按照投資者保護的原則、投資者的權利、投資者保護的措施這樣的邏輯來書寫條文。同時，目前涉及到投資者保護權益的條款表述也不全面，有進一步完善的空間。

關於執法的問題，楊兆全主要談到了三項內容：首先，新的修訂草案裡，處罰數額的合理性、協調性要慎重。不是處罰的數額越高越好。其次，證監會查處案件，應當規定時限。不能一個案件長期拖而不決。一般案件應該在一年內完成，並出具結論，需要延長的再通過程序延長。最後，證監會查處案件，如果發現構成犯罪，要移送有關司法部門。這個規定執行的過程中出現了新問題。證監會已經對一個主體進行了處罰，是否有權力再把它移送到警察機關，或者證監會查處了一個機構，構成了犯罪，是不是要移送到警察機關，而不是要等到處罰之後再移送。目前這個問題法律上沒有明確規定。（余若晰）

中國人民大學商法研究所所長劉俊海：只要信息披露到位 注冊製並不可怕

中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授在座談會上提出，《證券法》修訂要凝聚共識，包括這部法律的立法使命和定位，社會應當有一個充分、全面的評估。

劉俊海表示，《證券法》的修訂有利於全面建成小康社會，有助於推進資本市場全面改革。《證券法》的修訂應當瞄準全面推進資本市場法治建設，立足於服務實體經濟，推進供給側結構性改革。

在座談會現場，劉俊海提出了多條建議，以建立投資者友好型的資本市場治理體系。

他建議，市場監管體制需堅持一龍治水的理念。應將協同監管機制寫在總則裡，提高監管效率。發行制度需進行改革，對主機板、中小板、科創板一概都采取注冊製。只要法律責任到位，信息披露有效，注冊製並不可怕。

劉俊海認為，一定要加強信息披露的真實性、準確性、完整性、及時性、公平性、合法性、易解性，充實信息披露內容，為注冊製改革奠定基礎。另外，需要完善信息披露為核心的二級市場交易制度。高頻交易可以研究，完全封殺並不合適，放任不管也不合適。

劉俊海還建議：“完善上市公司收購制度，規範敵意收購制度，預防目標公司管理層濫用反收購措施、損害公眾投資者利益；明確投資者友好型金融機構和中介主體制度。”

他還表示，證券交易所本身的公司治理需要完善。需升級行政監管體系，按照放管服要求，落實放權、維權、賦權。增加資本市場、金融市場系統性風險識別、預防和控制制度。設立投資者權益保護專章，充實條款，廢除民事賠償訴訟中的行政處罰前置程序等等。

劉俊海表示，“資本市場的價值觀應更多的弘揚“三公”精神，弘揚誠信文化，弘揚股權文化，更加注重公平。要堅持誠信與創新，更加注重誠信，安全與快捷並重，更加注重安全，公平和效率並重，更加注重公平”。（張敏）

東北證券合規部總監王愛賓：《證券法》修訂應強調過程責任 加重發行人責任

東北證券合規總監王愛賓在會上表示，這次《證券法》修訂草案是“一體兩翼”的，以注冊製為突破點，設立了信息披露、投資者保護專章，同時對證券機構的責任有更高的要求，總體上反映了市場發展改革的需求。

對於證券法具體條款，王愛賓結合行業和公司發展的實際提出了建議。關於證券從業人員買賣股票，他認為，目前有30多萬從業人員，他們最熟悉資本市場，最有可能成為“成熟、理性投資者”，將這些從業人員屏蔽在二級市場之外，不利增強資本市場活力。

王愛賓建議，《證券法（修訂草案）》第四十八條規定修改為，“證券經營機構、證券交易場所和證券登記結算機構的從業人員、國務院證券監督管理機構的工作人員以及其他證券從業人員，應當事先向其所在部門申報本人和配偶的證券账戶，在買賣證券完成後三日內申報證券買賣情況，並不得與其所任職務、工作職責等發生利益衝突。證券經營機構、證券交易場所、證券登記結算機構應當建立從業人員買賣證券申報、登記、審查和處置等管理制度，並向國務院證券監督管理機構備案。國務院證券監督管理機構應當建立工作人員買賣證券申報、登記、審查和處置制度”。

對於發行人與中介機構的責任定位。王愛賓表示，應強調過程責任，加重發行人的責任，中介機構是把關人、守門人。他對相關條款的建議是：信息披露義務人未按照規定披露信息，或者公告的證券發行文件、定期報告、臨時報告及其他信息披露資料存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏，致使投資者在證券交易中遭受損失的，信息披露義務人應當承擔賠償責任；發行人的董事、監事、高級管理人員和其他直接責任人員以及發行人的控股股東、實際控制人應當與發行人承擔連帶賠償責任，但是能夠證明自己沒有過錯的除外。

保薦人、承銷的證券公司及其直接責任人員，應當與發行人承擔連帶賠償責任，但是能夠證明自己沒有過錯的除外。保薦人、承銷的證券公司及其直接責任人員承擔連帶責任後，可以向發行人，發行人的董監高，發行人的控制股東和實際控制人追償。（孟珂）

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