俞燕：金融監管體系頂層設計確定！

　　意見領袖 | 俞燕

　　從3月7日發布紫光閣機構改革方案，到3月16日發布《黨和國家機構改革方案》（下稱“《方案》”），本輪機構改革構建的金融監管新框架已完整呈現。

　　3月7日披露的紫光閣方案，將金融監管框架由原來的一行（央行）兩會（銀保、證監）調整為一行（央行）一局（金融監管總局）一會（證監會），撤銷銀保監會。

　　彼時，對於2017年設立的金融穩定發展委員會（下稱“金穩委”）是否需要調整，以及金融監管的頂層設計如何設計，尚存懸念，頗令業界期待。

　　如今，這份剛剛出爐的《方案》，揭曉了這個“謎底”： 分別組建中央金融委員會（下稱“中央金融委”）和中央金融工作委員會（下稱“中央金工委”），不再保留金穩委。

　　這也意味著，在金融監管的頂層設計層面，變成了基於PCC對金融工作的集中統一領導下的金融監管模式。實施了五年的“一委一行兩會”金融監管框架，從此將變成中央金融委統一領導下的“一委一行一局一會”的新格局。

　　01

　　厘定頂層設計

　　在《方案》19項改革中，涉及金融的就佔了8項，可見PCC對“深化金融體制改革”的重視。

　　與3月7日披露的機構改革方案說明相比，本次發布的《方案》，披露了業界所關心的關於金穩委去留的最終結果。

　　在“深化PCC機構改革”的章節中，《方案》披露，撤銷金穩委，新組建中央金融委和中央金工委。

　　具體內容如下：

　　1、組建中央金融委：加強PCC對金融工作的集中統一領導，負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等，作為PCC決策議事協調機構。

　　2、設立中央金融委辦公室：作為中央金融委的辦事機構，列入PCC機構序列。

　　3、不再保留金穩委及其辦事機構，將金穩委辦公室的職責劃入中央金融委辦公室。

　　4、組建中央金工委：統一領導金融系統黨的工作，指導金融系統黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等，作為PCC派出機關，同中央金融委辦公室合署辦公。

　　至此，金融監管體系的頂層設計輪廓清晰地展現出來。在PCC對金融工作的集中統一領導下，金融監管模式調整為在中央金融委統一領導下的“一委一行一局一會”的框架。

　　有資深金融人士分析認為，在中央金融委統領下的金融監管新框架中，由中央金工委管人，一行、一局、一會管事，其中，央行負責貨幣政策和審慎監管統籌，一局一會則負責加強微觀活動的監管統籌，彼此定位和分工明確，監管邏輯更加清晰、科學。

　　熟悉我國金融史的人大概都記得，在歷史上曾經出現過金融工委。

　　那是在1998年。彼時為了應對亞洲金融危機，加強PCC對金融工作的領導，在這一年5月19日發布的《關於完善金融系統黨的領導體制，加強和改進金融系統黨的工作有關問題的通知》，決定成立中央金融工作委員會（下稱“金融工委”）和金融機構系統黨委，作為PCC的派出機關。

　　金融工委對金融機構黨的組織實行垂直領導，擁有中央屬金融機構的人事權。彼時央行、證監會、各國有獨資商業銀行、政策性銀行、交通銀行以及中國人民保險公司的黨組改為金融機構系統黨委。

　　此外，金融工委還建立了金融機構外部監事會制度，以履行部分出資者職能。後來在2000年8月又成立了國有重點金融機構監事會。

　　根據定位，彼時的金融工委負責領導、保證、管理、監督、協調全國金融工作，其中最重要的職能有二：一是使央行的貨幣政策和金融監管擺脫地方政府的乾預，徹底杜絕央行過量發行貨幣行為；二是使國有商業銀行的業務擺脫地方政府乾預等。

　　1998年6月22日，中共中央金融工委正式掛牌成立，時任紫光閣溫副總理兼任金融工委書記，副書記則有五人。

　　金融工委成立後，我國彼時的金融監管體系變成“一委一行兩會”： 金融工委成為全國金融行業的監管者，央行監管銀行和部分非銀行金融機構，證監會監管證券業，原保監會監管保險業。

　　1999年5月，根據紫光閣的要求，金融工委還牽頭組建了四大金融資產管理公司。

　　不過，和如今的銀保監會一樣，金融工委也只有五年的歷史。

　　2003年3月24日，金融工委被撤銷，同時組建原銀監會。

　　據了解，彼時金融工委的人事權很大，連國有金融機構分支機構的幹部配備亦由其決定，在一定程度上與一行一兩會等金融監管部門形成了一定的控制權之爭。

　　金融工委的消失，一個重要歷史背景是我國“入世”後金融監管如何實現協調與合作，實現金融安全。

　　2001年，第四次全國金融工作會議籌備小組辦公室組織了9個研究小組，其中由國研中心成立的“金融改革與金融安全課題組”提交了一份報告，提出分業監管的金融部（委）、銀監會和銀監局三種模式。

　　最終，2002年2月召開的第四次全國金融工作會議，決定撤銷金融工委，成立原銀監會。一年後，在紫光閣彼時制定的機構改革方案中，成立原銀監會，成為健全金融監管體制的重要舉措。金融工委撤銷後，其工作人員大部分分流到銀監會。

　　距離金融工委被撤銷20年後，如今擬組建的中央金工委，同樣作為PCC派出機關，其核心職責依然是統一領導金融系統黨的工作，指導金融系統黨建工作。

　　有業內人士指出，與20年前相比，中央金工委在整個金融監管框架中的方位不同。本次改革後形成的新監管框架，將更加清晰地體現出黨對金融工作的全面領導特別是PCC集中統一領導，對於強化金融監管、防範化解風險等方面的重大意義。

　　02

　　金監總局的猜想

　　在《方案》的“深化國務院機構改革”一節，涉及金融監管體系的內容主要有組建國家金融監督管理總局（下稱“金監總局”）、統籌推進央行分支機構改革、證監會將統一負責公司（企業）債券發行審核、地方金融監管體制改革、完善國有金融資本管理體制以及金融管理部門工作人員統一規範管理等六項內容。

　　其中，業界尤為關注的是金監總局的組建。

　　根據方案，金監總局將統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為。

　　在關於金監總局職責的表述中，尤其值得關注的是“統一負責除證券業之外的金融業監管”這句話。

　　有金融資深人士分析認為，金監總局將承擔一切非證券業金融機構的監管，意味著今後所有金融活動必須持牌經營，並統一納入監管，而對所有微觀金融活動的統一監管的任務，將主要由金監總局來承擔。金監總局不僅“管合法，更要管非法”，加強對非法金融活動的認定和處置，保護金融消費者權益。

　　根據《方案》，金監總局將承接央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責以及金融消費者保護職責，同時亦承接了原由證監會負責的投資者保護職責，從而實現在消保層面的行為監管的統一。

　　有業內人士分析，與五年前銀、保監會“二合一”相比，本次在銀保監會基礎上組建金監總局，可以稱為金融監管機構改革的2.0版本，除了三大監管部門的消保和投資者保護部門需要整合外，現有的內設部門設置和人員調整可能只需微調，相信金監總局的組建將會比較快完成。

　　03

　　會管部門的歸宿

　　此外，還需要關注的可能是銀保監會旗下的會管部門的變化。

　　銀保監會成立後，原屬銀、保監兩大監管部門的眾多會管部門，由新設的會管經營類機構管理委員會，負責統籌管理14家會管經營性部門。

　　這些經營類會管部門包括華融、東方、長城、信達等四大資產管理公司，中國保險保障基金有限責任公司、中國銀行保險信息技術管理有限責任公司、中央國債登記結算有限責任公司、中國信託登記有限責任公司、中國信託業保障基金有限責任公司、民生銀行（已交給北京市管理）、農村金融雜誌社、中國銀行保險報、上海保交所、中保投資有限責任公司等。

　　此外，銀保監會還設有一個負責非經營類社團的管委會。

　　據了解，近日銀保監會的這兩個管委會已確定撤消。那麽這些原屬銀保監會旗下的會管部門將何去何從？

　　有業內人士分析認為，這些經營類會管部門有可能劃轉給國有金融資本受託管理機構，或改製成為其他金融機構的子公司等。

　　其實，銀保監會會管部門的歸宿，在《方案》中已有答案。

　　在《方案》中“完善國有金融資本管理體制”一節中提出，為了厘清金融監管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構之間的權責關係，推進管辦分離、政企分開，要把中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受託管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責，促進國有金融機構持續健康發展。

　　當然，這些經營類會管部門的最終歸宿，有待金監總局“三定”方案確定。

　　3月13日，銀保監會黨委書記、主席郭樹清主持召開黨委會和委務會時表示，優化和調整金融監管領域的機構職責，對於加強和完善現代金融監管，解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，具有十分重要的意義。銀保監會將細化政策措施，強化責任擔當，精心推進實施，有組織、有步驟地將機構改革任務穩步高效落實到位。

　　(本文作者介紹：“喻觀財經”創始人、資深財經媒體人。長期觀察和研究金融領域。)