一份幫助開啟伊拉克戰爭的法案或將迎來終結。
上周，美國眾議院表決通過了一項法案，該法案旨在廢除2002年通過的授權總統對伊拉克使用武力的法案（以下簡稱伊拉克戰爭授權法），以限制美國總統發動戰爭的權力。
眾議院此舉贏來不少媒體讚譽，稱這是“限制總統發動戰爭權的第一步”。
順利在眾議院通過，接下來該法案即將“闖關”參議院。
當地時間6月22日，參議院外交關係委員會主席表示，將於7月份舉行簡報會，討論有關限制總統發動戰爭權力的法案。參議院民主黨領袖查克·舒默也支持廢除對伊拉克戰爭授權法，還表示將在今年內把此事提交至參議院表決。屆時，預計這份法案需要60票才能通過。
目前參議院兩黨在此事上仍有不小分歧。不過，專家分析稱，就算廢除2002年伊拉克戰爭授權法，仍難對限制總統發動戰爭權產生實質影響，廢除該法案更多反映的是美國在全球安全戰略上的調整。
啟動伊拉克戰爭的“鑰匙”
2002年10月，美國參議院以77票讚成、23票反對的壓倒性多數票通過了一項法案，該法案授權時任美國總統小布什對伊拉克使用武力（The Authorization for Use of Military Force Against Iraq Resolution of 2002），正是它幫助開啟了隨後的伊拉克戰爭。
根據美國憲法規定，擁有發動戰爭權的是國會，總統擁有指揮戰爭權。而這份法案擴大了美國總統發動戰爭的權力，其中寫道，“因受到伊拉克‘不斷威脅’，國會授權總統使用一切‘必要和合適’的軍事手段，保護美國國家安全。”
在當時的社會政治背景下，這份法案為小布什發動伊拉克戰爭開了“綠燈”。中國社科院美國研究所研究員劉衛東表示，這份法案“合法化”了美國政府對伊拉克發動戰爭的行為，為後續調動軍隊、支出撥款等行為掃清了障礙。
伊拉克戰爭開始於2003年，結束於2011年。然而，這份伊拉克戰爭授權法並沒有隨著伊拉克戰爭的結束而走到盡頭，這份原本局限於對伊拉克使用武力的法案還成為了美國總統進行其他軍事行動的法律依據。
2014年，美國前總統奧巴馬引用該法案打擊恐怖組織“伊斯蘭國”；2018年，美國前總統川普引用該法案授權空襲伊朗伊斯蘭革命衛隊下屬“聖城旅”指揮官卡西姆·蘇萊曼尼，致其死亡。
這份法案的意義外延似乎在擴大，美國國家立法之友委員會（FCNL）人權立法專家Heather Brandon-Smith認為，行政部門對2002年伊拉克戰爭授權法的寬泛解釋，忽視了國會的意圖，導致該法案被濫用。
《紐約時報》指出，在近20年內，國會已經通過授權法案將大部分發動戰爭的權力讓渡給了總統，這使部分兩黨議員非常不安。
《商業內幕》雜誌評價稱，這項法案就像是給總統發動戰爭的“空白支票”。因此，長期以來，一直有國會議員試圖廢除該法案，想要以此限制總統發動戰爭的權力。
拜登支持廢除伊拉克戰爭授權法
如今，近20年過去了，廢除2002年伊拉克戰爭授權法的努力似乎就要成功。
當地時間6月17日，美國眾議院以268票讚成、161票反對表決通過了一項法案，該法案旨在廢除2002年伊拉克戰爭授權法。
值得一提的是該法案的起草者、民主黨眾議員芭芭拉·李。她是在“9·11”事件後，唯一反對授權總統使用武力對“9·11”恐怖襲擊實施報復的國會議員。在過去20年間，她始終在為推動國會廢除相關法律而努力。
在眾議院通過這項法案後，芭芭拉·李在推特上寫道：“經過了20年的奮鬥，我們終於距離結束無休止的戰爭近了一步。”
這份旨在限制總統發動戰爭權力的法案也得到了美國總統拜登的支持。白宮發布聲明稱，目前美國並沒有根據2002年伊拉克戰爭授權法而進行的軍事活動，廢除該法案對當前軍事行動造成的影響微乎其微。
拜登的表態和他的“前任”川普，可謂是大相徑庭。
2020年眾議院就曾通過一項法案，該法案旨在限制總統采取軍事行動的權力。不過，該法案遭到川普反對，也在當時由共和黨控制的參議院受挫，最終付之東流。
南京大學國際關係研究院院長朱鋒表示，拜登的表態意在傳遞三個信號。首先，拜登正急於走出阿富汗戰爭的泥潭，他也想借此告訴國內民眾，當前政府對於海外軍事活動的介入是非常慎重的；其次，美國國內政治撕裂嚴重，民眾更關心種族平等以及經濟復甦等問題，拜登此舉意在展示他不會在海外窮兵黷武，而是專注國內問題；最後，拜登也想表達對國會權力的尊重，與川普拉開距離。
拜登和川普表態不同的本質區別，其實並不圍繞在總統發動戰爭權力上，而是在安全戰略的調整上。劉衛東指出，兩人的差異在於對伊拉克是否有必要駐扎美軍的認識。儘管在川普時期，伊拉克地區駐軍已經收縮，但他仍希望保留駐軍以維持美國在中東地區的影響力。而拜登認為美國的國家安全不在於軍事安全，而在於經濟安全，安全戰略重點已經發生轉移。今年4月，美國已經承諾將所余作戰部隊撤出伊拉克。
另外，在限制總統發動戰爭權力上，拜登的表態也留有一定余地。拜登表示願意與國會議員合作，推出新的戰爭授權法案，提供“更有限、更具體”的框架，以免受恐怖主義威脅。
順利在眾議院通過，接下來芭芭拉·李提出的這項法案就該遞交至參議院討論，屆時，預計該法案需要獲得60票才能成功“闖關”。
從以往經驗來說，該法案通過的可能性不大。《紐約時報》指出，到目前為止，參議院一直拒絕提出廢除授權總統使用武力的立法。
針對該法案，現已有不少共和黨參議員表示反對。參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾認為，“現實比該法案的支持者所理解的更為複雜、危險。”他補充道，在沒有進行廣泛辯論的情況下，就把2002年伊拉克戰爭授權法扔在一邊是不負責任的。
不過，近年來局勢的變化，提升了該法案通過的可能性。從眾議院投票結果來看，49名共和黨議員加入民主黨陣營投票讚成廢除。這意味著，兩黨議員均對總統發動戰爭權力有所擔憂。《紐約時報》也指出，由於國會議員厭戰情緒上升，預計參議院中支持廢除該法案的人數將會增加。
“無休止的戰爭”即將結束？
想要廢除2002年伊拉克戰爭授權法只是第一步，不少國會議員還想廢除2001年授權總統使用武力對“9·11”恐怖襲擊實施報復的法案（The 2001 Authorization for Use of Military Force）。
該法案是在“9·11”事件發生後不久通過的，它指出，為了防止今後美國遭到類似襲擊，總統經授權可以使用“一切必要和合適的力量”，以打擊在“9·11”事件中“策劃、指使、實施和幫助恐怖襲擊的國家、組織和人員或這些組織和人員的包庇者”。
《華爾街日報》指出，從法律權限來看，2001年的這份法案授權範圍更廣，使用頻率更高。近20年以來，除了那些被認為與“9·11”恐怖襲擊有直接關聯的反恐行動外，政府所謂“反恐”行動範圍也在逐漸擴大。
根據《商業內幕》雜誌統計，美國至少有41次軍事行動（其中涉及19個國家）都是以2001年的法案作為法律依據。
在涉及美國海外軍事行動方面，該項法案被認為賦予了美國總統過多的權力。《紐約時報》指出，該項法案可以讓總統在沒有國會進一步批準的情況下，在中東及其他地區發動“無休止的戰爭”。
主張廢除該法案的國會議員希望，通過廢除2002年伊拉克戰爭授權法，進而引發國會對2001年法案的討論，以增加自身的談判籌碼。
美國政治新聞網站Politico指出，國會議員預計，比起簡單廢除2002年的法案，廢除2001年的法案要更加棘手。
反對廢除的國會議員認為，想要廢除該法案需先決定替代方案，而目前有關代替2001年授權使用武力法案的談判還處於早期階段。
另有持反對意見的共和黨人以此為“要挾”，作為同意廢除2002年授權法案的條件。參議院軍事委員會主席、共和黨人吉姆·英霍夫接受《紐約時報》採訪時表示，如果能夠保留2001年的法案，那麽可以接受廢除2002年伊拉克戰爭授權法。
除兩黨對於授權總統對海外使用武力問題上的爭議外，目前的大環境也或導致廢除該法案的努力走不了太遠。
朱鋒指出，如今美國國會兩黨最大的黨派爭議主要圍繞基礎設施建設等經濟問題而展開，並且由於受到新冠疫情影響，美國對海外采取新的軍事行動的可能性不高，因此對海外軍事行動的限制很難成為兩黨聚焦的重點。
國會和總統之間博弈由來已久
多家美媒表示，廢除2002年伊拉克戰爭授權法將是限制總統發動權的重要一步。不過，劉衛東指出，就算該法案被廢除，也未必會對限制總統發動戰爭權產生實質影響。
首先應注意，2002年伊拉克戰爭授權法，屬於授權使用武力（AUMF）框架，與宣布參加二戰等宣布發動戰爭（declaration of war）有所不同，AUMF框架下的授權，通常是針對特定地區或任務，使用有限武力。
因此，劉衛東認為如今廢除2002年伊拉克戰爭授權法，就事論事的意味更濃，明確針對伊拉克戰爭的有關授權，而非針對總統整體的發動戰爭權。
另外，美國國會和總統之間就發動戰爭權的博弈由來已久。
儘管根據美國憲法，宣戰權在國會手中，但是美國戰爭歷史上，由國會宣戰的次數少之又少，其中絕大部分都是由總統宣布。
為了限制總統發動戰爭權，美國早在1973年就頒布了《戰爭權力法》。其中明確要求，只有在國會宣戰後，或“法定授權”（statutory authorization），以及美國因受到嚴重攻擊威脅而處於“國家緊急狀態”的情況下，總統才能派遣武裝部隊到海外進行軍事活動。
《戰爭權力法》還要求美國總統必須在軍隊投入戰鬥48小時以內向國會報告。在沒有國會授權的情況下，該法案還禁止在國外駐扎軍隊超過60天以上，到期時需要在30天內撤離。
劉衛東指出，從1973年《戰爭權力法》來看，美國國會實際上給總統開了一些“後門”。由於國會在掌握一手信息和決策過程中存在不足，相較總統領導的行政部門而言，並不能立即對威脅做出反應，因此總統在發動戰爭方面一直存在應急處置權，有專屬總統的“灰色地帶”。
從長遠來看，朱鋒認為，這部分“灰色地帶”屬於程序問題，而非政策選擇問題，關於“灰色地帶”的爭議與當時美國國內政治態勢變化有關。
未來的改變可能主要在於對總統發動戰爭權進行更細化的規範。劉衛東表示，當發現總統利用法律漏洞，在並非必要情況下出兵時，國會或頒布新的立法措施來進一步細化、規範總統的行為，但這種限制不會“卡死”總統的手腳，仍會保留讓其“自由發揮”的空間。
朱鋒也認為，總體而言，廢除2002年伊拉克戰爭授權法對限制總統發動戰爭權力幾乎沒有影響，其意義更多反映的是美國在全球安全戰略上的調整。無論是從阿富汗撤軍，還是廢除此項法案，拜登政府的全球安全戰略重心正在逐步從中東和歐洲問題上轉移至西太平洋地區。另外，美國也是借此向伊朗傳遞一個信號，即在今後的美伊衝突間，美國不會急於對伊朗動武。
文/若曦
編輯/張磊
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