進一步完善國家公園體系頂層設計的建議

（作者：陶思明）據悉，按照《建立國家公園體制總體方案》等中央檔案要求，以國家公園為主體的自然保護地體系頂層設計方案已經提出，將設“國家公園”“自然保護區”“自然公園”3個系列。

這意味著分布全國各地的一大批身份特徵明顯且為公眾熟知的“風景名勝區”、“森林公園”、“濕地公園”、“地質公園”、“海洋公園”等，如果不能整合為“國家公園”或“自然保護區”的話，就只能全部改稱“自然公園”了。

鑒於風景名勝區在世界名目繁多的自然保護地體系中系我國獨創，有鮮明的名山大川、宗教文化、歷史積澱等文化韻味等中國特色，不僅內涵豐富，也具世界影響力，中國風景名勝區協會不同意以“自然公園”等取而代之，提出了“堅持中國風景名勝區改革發展的正確路線”的命題，認為總結既有經驗、借鑒國際理念、結合自己國情，可以“建立以國家公園為主體、自然保護區為基礎、風景名勝區為特色、其他保護地為補充的中國自然保護地體系”，核心意涵是希望在新生的國家公園體系中保留“風景名勝區”類別。

應該說這些想法、建議還是相當有道理的。

從實踐看，風景名勝區多設在自然與人文因素比較綜合的地方，一般既有厚重的歷史文化，也有當代風范，其發展和自然保護區一樣，國家制定有專門的條例，設立分別由國務院和省級人民政府批準，總體規劃也由相應層級政府審批，這一點還優越於自然保護區。

風景名勝區不僅“環境優美，可供人們遊覽或者進行科學、文化活動”，擁有較大自然地理區域的，生物多樣性保護功能也很不錯。

國務院2006年曾修訂過一次《風景名勝區條例》，管理實踐中新的認識、經驗被吸收，涉風景名勝區開發建設項目的管控減免規定，比一直沒有修訂過的《中華人民共和國自然保護區條例》還要細化、明確、嚴格，中央環保督察曝光的自然保護區問題很多，但涉及風景名勝區的似乎不多。

就滿足公眾優美生態文化消費需求看，“風景名勝區”無疑是當前大家喜聞樂見的一個品牌了，比照市場創名牌產品，叫泰山自然公園（有無“國家”二字不能確定，後同）、廬山自然公園、黃山自然公園，何如叫泰山國家風景名勝區、廬山國家風景名勝區、黃山國家風景名勝區來得有文化、有氣派、更具詩情畫意。

如果因為建立國家公園體制，風景名勝區就此在中國大地上銷聲匿跡了，可能會是一件很惋惜的事情，建議有關方面還是要審慎考慮，以十分珍惜的態度盡可能把它留在國家公園體系中為好。這和國家公園、自然保護區並不衝突，保護地整合中一個具體地方，究竟設立哪一種保護地為好，只要把“保護優先”方針挺在最前面就不難選擇。現在重複命名的地方，為了更好保護自然生態系統、野生動植物，需要單設自然保護區或國家公園的，風景名勝區完全可以退出，但總有適合它落腳生長的空間，如景觀性、人文性、遊覽歷史性比較突出的地方，就可以繼續保留或賦予其風景名勝區地位。

那麽，和風景名勝區同時代或更晚一些發展起來的森林公園、濕地公園、地質公園、海洋公園等系列自然保護地又該怎麽辦呢，是否就可以由“自然公園”全面取而代之？恐怕這也是一個非常值得商榷的問題。

業內近年來有關“自然公園”的創意，在10多年前全國人大環資委委託起草自然保護區法時就有了，也是取其“中性特徵”代替部門色彩濃厚的這公園、那公園的意思。但我們處在“自然”無處不在的環境中，總覺得“自然公園”的概念太寬泛、太一般化了。公園不像自然保護區主要為了保護自然名稱即使千篇一律也無妨（實際命名卻也是盡可能體現其特徵的），“公園”和人的關係十分密切，如果命名為“自然公園”，給人的感覺總好像就是一個很隨意的去處，完全不如原先各具特色的叫法能給人基本概念而更有魅力和吸引力。

比如說內蒙古莫爾道嘎國家森林公園，不用解釋大家望文生義就知道那是一個長滿森林的地方，如果改為莫爾道嘎自然公園（有無“國家”二字不能確定，後同），那不知道的人就會一頭霧水，非經查閱資料、詢問別人或實地去看，就不能知其特徵。

又如杭州西溪國家濕地公園，如果改為西溪自然公園，不但無助於人們直觀想象，而且還不準確，因為西溪濕地近年由人工恢復而來，不完全是自然的，歷史變遷中也有很多文化記憶。

再如吉林查乾湖，假如因為冬捕、漁業、旅遊等要退出國家級自然保護區，也不設國家公園，那就只能叫“查乾湖自然公園”，似乎太普通了。但如果是“查乾湖濕地公園”，那就又有些高大上能提起氣來了，也完全符合實際情況，因為那裡一統天下的就是濕地生態系統（無論人工與自然），著名的冬捕漁獵文化也是濕地文化。

鑒此，建議以國家公園為主體的自然保護地體系頂層設計中，最好不要試圖用“自然公園”一個系列代替森林公園、濕地公園、地質公園、海洋公園等多個系列，目前發展中的還有沙漠公園，說不定以後還會發展出星空公園等什麽系列。

我們保護的是生物多樣性，伴隨其中的是文化多樣性，中國這麽大一個國家，各地自然背景、歷史文化不同，保護與發展現狀也有差異，保護地體系也應該以實踐為基礎是豐富的多樣化的，而不擬簡單化的走向單一化。

想象有關方面刪繁就簡，對巨大國家公園體系隻設計出“國家公園”“自然保護區”“自然公園”3個系列的原因，可能與貫徹落實“統一推進各類自然保護地的清理規範和歸並整合”等相關要求有關。但這有個從有利於保護出發科學理解的問題。

比如，不是要國家公園體制從頂層設計上歸並整合已有的行之有效的多個自然保護地系列為一個系列，那樣的話就太單調了，也與“進一步研究自然保護區、風景名勝區等自然保護地功能定位”，“建立分類科學、保護有力的自然保護地體系”的要求不相符合。

但是同一個地方有多個命名的則要清理規範，譬如說根據張家界的自然人文背景和保護發展需要看，在一個適當的地域範圍內，你要麽是國家公園、要麽是自然保護區、要麽是風景名勝區，要麽是地質公園、要麽是森林公園，而不能同時都兼有。這符合“國家公園建立後，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型”的精神，否則就還是大家詬病的一個地方、多塊牌子。不過這也是僅就國內“牌子”而言，一些保護地已經取得的標舉自然與人文全球價值、給當地和國家帶來榮耀的國際命名，如世界自然遺產地、世界生物圈保護區、世界地質公園、國際重要濕地等，可能還不能撤銷掉。

大家過去想用一個牌子取代多個牌子，與不同保護地隸屬不同部門而相互間排斥對熱點地方的競爭性命名有關，現在再這樣想已經沒有前提了，因為所有自然保護地整體上都歸並到一個部門管理，“分頭設定自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制”不複存在。

所以，現在即便多少個系列也是一個部門的系列，在國家公園的旗幟下可以很好地進行內部平衡，而完全不用擔憂多系列保護地可能引發部門利益競爭膨脹的問題。

相反，多系列自然保護地體系，有利於多向度適應複雜的自然社會背景，增強劃區保護的可實踐性、功能互補性，以利在共同聚焦人與自然的主要矛盾及矛盾的主要方面中，實事求是精細化協調處理形形色色經濟利益挑戰自然生態利益這一關鍵性、普遍性問題，為國家公園體制添光加彩，助其更好服務於國家生物多樣性保護戰略和綠水青山就是金山銀山戰略。

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