“升級版”證券法護航強大資本市場

2019-04

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文 |董少鵬

近日，證券法修訂草案三審稿開始向公眾征求意見。筆者通讀了草案文本，認為草案反映了近年來特別是黨的十八大以來資本市場建設的成果和經驗，切合市場實際，也預留了未來發展創新改進的空間，體現了穩中求進思路。我們期待，經過修改完善的《證券法》盡快頒布，為資本市場改革發展提供更有力的法律保障。

我國《證券法》於1999年7月1日開始實施，此後經過了2004年8月修正、2005年10月修訂、2013年6月修正、2014年8月修正。之後，新一輪修訂展開，草案歷經十二屆全國人大常委會2015年4月、2017年4月兩次審議後，再加上十三屆全國人大常委會今年4月審議，文本更加完善和成熟。

此次證券法修改體現了依法全面從嚴監管，在加強監管、加大法律責任方面體現了防風險要求。

此次修改也是完善我國民商法制度的重要舉措。所謂民商法，是指民法與商法。我國遵循民商合一體例，即民法包含商法，我國《民法總則》規定了民商合一的基本原則。

證券市場包括投資者、發行人、專業服務機構、交易場所等主體，這些主體之間既有交易關係，也有服務與被服務關係。隨著科技進步和市場創新發展，證券買賣與服務活動更加緊密地結合在一起。發行人、承銷商、保薦人、經紀人、投資人、會計師、律師等主體既需要依托於證券市場，又多層次地參與其中，為其他主體服務或接受他方的服務，形成既有利益競爭又有利益共融的生態。

為此，證券立法的總體取向是規範各主體行為，使證券募集、發行、交易、服務等活動公平合理地照顧各方的權利，做到平等、自願、等價有償、誠實守信。同時，立法要促進公平基礎上的效率。

筆者認為，此次《證券法》修訂充分落實了上述理念、原則和要求，有如下亮點：

一是著力完善基礎性制度。

無論從發行人而言，還是從投資者而言，還是從專業服務機構而言，都享有公平參與市場的權力。股票發行制度要更具包容性、適應性，上市標準須實現多元化。此次修訂草案在證券發行一章專設“科創板注冊製的特別規定”，將設立科創板並試點注冊製納入法律範疇，豐富了證券發行的內涵，完善了制度設計。增設特別規定的做法，統籌了現行發行制度的穩定和市場創新發展，符合穩中求進要求，有助於穩定和引導改革預期。

對不符合持續上市條件的公司予以退市，是對市場公平原則的保護。為此，此次修訂草案取消了證券暫停上市交易制度，直接表述為“上市交易的證券，不再符合上市條件的，或者有上市規則規定其他情形的，由證券交易所按照業務規則終止其上市交易”。這一規定使退市制度更具剛性，提高了威懾力。

信息披露制度是市場基礎性制度的重要組成部分，但又具有特殊性、引領性。可以說，信息披露對於資本市場來說像“氧氣”一樣重要。本次修訂草案將“信息披露”內容從現行證券法的“一節”單獨拿出來，作為獨立的“第五章”，充分體現了制度改革訴求，強化了信息披露的法律要求。“信息披露義務人”範圍由原來的發行人、上市公司擴展到“發行人及法律、行政法規和國務院證券監督管理機構規定的其他信息披露義務人”；披露的一般要求在原來的“真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏”基礎上，增加了“簡明清晰，通俗易懂”的表述。

二是著力強化市場主體責任。

發行人及其股東、高管、實際控制人，證券公司、會計師事務所、律師事務所、評估機構等專業服務機構，各類投資者，都應依法參與市場競爭，依法解決矛盾糾紛。本次修訂草案充分體現了這一要求，同時激勵所有市場主體承擔起基本的社會責任，努力實現守信者受褒揚、失信者受懲罰。

在提高上市公司質量問題上，上市公司是直接的、第一位的責任人，保薦承銷機構、會計師事務所、律師事務所等專業服務機構各自承擔督導、核查、信息披露等責任。修訂草案對專業服務機構禁止行為的列舉更全面，連帶責任更清晰，處罰規則更嚴。

三是著力加強監管執法力度，提升監管執法的威懾力。

現行《證券法》中，對欺詐發行、虛假陳述、股價操縱、內幕交易等行為行政處罰力度過低，加大處罰力度的呼聲很高。本次修訂草案，有針對性地提高了違法違規成本，強化了監管機構執法權責，有助於提升監管執法的威懾力。一是賦予監管機構以更大執法權限，強化監管機構和警察司法機關的合作機制。如監管機構可以通知出入境管理機關依法阻止相關人員出境。修訂草案還要求“國務院證券監督管理機構依法履行職責，進行監督檢查或者調查時，有關部門應當予以配合”。二是提高違法違規成本。對經查實的發行人、大股東、證券公司及其從業人員、證券服務機構及其從業人員、廣義投資者等違法行為，提高處罰金額，延長對相關人員證券買賣限制的期限等。三是細化行政監管措施，本次修訂草案明確列舉了八條措施，同時以“法律、行政法規規定的其他監督管理措施”表述，留出針對實際情況進行執法的空間。四是規定了受調查人員和部門的義務。

通過完善這些制度措施，構建監管機構和專業服務機構共同把好市場入口和市場出口兩道關的機制，加強對交易的全程監管，就可以讓市場主體不敢違法，以身試法必遭重創。

同時，筆者建議，在《證券法》與《公司法》相互銜接，《證券法》、《公司法》與《刑法》相互銜接上再下一些功夫，提升法律的有效性和威懾力。

四是著力防範和化解金融風險。

防範化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險，是資本市場治理的重要任務。資本市場具有牽一發而動全身的作用，風險也最有可能通過資本市場來釋放和放大。

本次修訂草案，在國務院證券監督管理機構職責中，專門列出了“依法監測並防範、處置證券市場風險”一項內容。同時規定，證券監管機構應當與國務院其他金融監管機構建立監管信息共享機制。

此次修訂草案中對證券發行、證券交易、信息披露、證券交易所、證券公司、證券服務機構等部分的行政監管規定，都體現了防範化解金融風險特別是防止發生系統性金融風險的意圖導向，是對黨中央要求的具體落實。

完善證券市場法律制度體系，一定意義上就是完善有利於市場主體交易安全的民商事法律制度。既要改進完善監管，防範市場風險，又要保障市場主體依法開展業務、公平競爭。同時，也要依法明確相關市場化手段、方式的屬性，為市場參與者提供更好民商事法律環境。比如，可以考慮明確資產支持證券的屬性、完善讓與擔保等基礎制度。

五是著力完善保護投資者合法權益的機制。

總體來說，保護投資者合法權益是貫穿於證券法修訂草案各個章節的，按照市場主體公平參與市場的原則，在證券募集、發行、交易、專業服務等各個市場環節，都充分體現了平等、自願、等價有償、誠實守信的原則，並且十分注重法律的可落地性。

本次修訂草案專設“投資者保護”一章，嚴格規定了證券公司、上市公司及其高管人員、債券發行人應當禁止的行為，應對投資者履行的義務。就證券公司失責應當賠償，發行人因欺詐發行等重大違法行為應當賠償的情形做出規定。修訂草案還列出了依法征集代理股東行使提案權、表決權的規定，明確了證券糾紛當事人可以委託“國家設立的投資者保護機構”調解、訴訟的規定，明確了“當事人一方人數眾多的，可以依法推選代表人進行訴訟”的規定。

筆者認為，可以考慮加入證券集團訴訟的條款，加大民事責任追究和民事賠償力度。

《證券法》修訂是關係資本市場長期健康發展的一項重大基礎性工程，是我國經濟由高速增長階段轉入高質量發展階段的必然要求。新中國資本市場已經進入第29年，明年將迎來30周年，要抓住發展機遇，通過深化改革，發揮好資本市場在大國崛起中的戰略支撐作用。《證券法》自實施以來，也已進入第20個年頭，我們希望，經過廣納民意，進一步修改完善的《證券法》順利頒布，並以此為基礎完善證券法律體系，以法治方式調整、引導、規範各市場主體的行為，解決好各主體在市場活動中的利益平衡問題，提高市場效率，以法治的力量推進資本市場長期健康穩定發展。