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省會城市加快放鬆落戶限制,下一個全面開放的會是誰?

記者 樊旭

在全國加快推進城鎮化的背景下,今年以來,已有濟南、南昌和南寧等多個地方省會城市宣布全面取消落戶限制,還有青島、蘇州和無錫等多個熱門城市進一步放寬了落戶條件。

全面放開落戶限制,一方面將加快勞動力和人才在城市間流動,另一方面也意味著農民工落戶城市的門檻大大降低,這對於改變城鄉二元結構,推動戶籍人口城鎮化具有實質意義。

不過,城市公共服務滯後於人口擴張仍然是各地政府面臨的重要問題。因此,在緊跟政策形勢的基礎上,各地還需充分考慮自身硬體,穩妥推進城鎮化進度。

省會城市加快放開落戶門檻

今年以來,省會城市放開落戶門檻的步伐有所加快。

4月9日,南昌市發布《關於全面放開我市城鎮落戶限制的實施意見》,全面取消在南昌市城鎮地域落戶的參保年限、居住年限、學歷要求等遷入條件限制,實行以群眾申請為主、不附加其他條件、同戶人員可以隨遷的“零門檻”準入政策。

緊接著,6月1日,濟南市《全面放開落戶限制實施細則》正式實施,文件要求確保所有有意願來濟從業、居住生活的居民“應落盡落、有序落戶”。

同一天,南寧市也正式實行新戶口遷移辦法,全面放開城鎮落戶條件,同時對新落戶城鎮的農村籍大學生實行“來去自由”的落戶政策,以自願為原則,落戶後可隨時申請將戶口遷回原籍農村。

這三個城市加上去年3月率先取消落戶限制的石家莊以及近期提出將全省取消落戶限制的雲南(包括省會昆明),目前,全國共有5個省會城市正在或即將實施“零門檻” 落戶政策。

城區人口數量相對較少,且符合國務院文件對於放開放寬落戶標準的要求,或是上述5地全面取消落戶限制的原因。

根據住建部最新發布的《2018年城市建設統計年鑒》,2018年,濟南、昆明和南寧城區人口分別為415.49萬、397.97萬和361.42萬,屬於人口在300-500萬的I型大城市;石家莊和南昌城區人口分別為284.31萬和282.4萬,屬於人口在100-300萬的II型大城市。

數據來源:住建部

數據來源:住建部

去年4月8日國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》,規定不同城市需按照不同人口量級分類放寬落戶限制——“城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市全面取消落戶限制;城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市全面放開放寬落戶條件,並全面取消重點群體落戶限制。”這個劃分要求涉及到了眾多人口在500萬以下的省會城市。

今年4月9日,發改委再次發文督促城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制,鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制。

加快除超大特大城市外城市取消落戶限制,是我國新型城鎮化發展的趨勢。根據2014年中共中央、國務院《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出的發展目標,2020年戶籍人口城鎮化率要達到45%左右,同時實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

不過,截至目前,能夠完全自由落戶的省會城市還是極少數,大部分省會城市在推進戶籍制度改革上仍選擇逐步放寬的漸進模式。比如,福州市日前提出縮短參加城鎮社保年限,取消連續居住年限要求,在原有政策規定基礎上,適度放寬合法穩定住所(含租賃)規定條件。

此外,與上述人口較少的省會城市願意直接縮短社保或居住年限等普遍標準不同,城區人口大於500萬的地區更加傾向於通過放寬所謂的人才標準來增加人員落戶。

比如,南京市日前發布《關於支持促進高校畢業生在寧就業創業十項措施》,40周歲以下大專學歷人員,在寧就業參保半年就可以落戶。而在此之前,南京市直接落戶政策主要是對研究生以上學歷及40周歲以下的本科學歷人才。沈陽市近期也在落戶人員標準上有所放寬,增加了技工學校在校生和取得國家認可的初級以上職業資格證書、技能等級證書的人員等。

更多城市走在全面放開的進程中

相比於省會城市,人口量級較小的地級市放開落戶限制的節奏明顯更快一些,力度也更大一些。今年以來,宣布全面解除限制的就有浙江嘉興、河南信陽、廣東江門和惠州、陝西全省(除西安外)、河北張家口和秦皇島等多個地區。

實際上,根據住建部最新數據,除了“北上廣深”等超大城市和武漢、成都等特大城市外,大部分人口低於500萬的77個Ⅰ型和Ⅱ型大城市都應朝著“全面放開放寬落戶條件”的方向走。

在最新放寬落戶限制的諸多城市中,有兩個較為共同的特點。其中一個是摒除人才導向的落戶標準,全面向所有人開放,這為學歷普遍較低的農民工群體落戶城市提供了更多可能性。

根據國家統計局公布的數據,2019年我國農民工總量達到2.9億,比上年增加了241萬人。另據中國社科院社會學研究所的調查,從受教育程度看,絕大多數農民工的最高學歷為初、高中畢業,佔比高達82.2%。

推動龐大的農民工群體落戶城市,對於城鎮化進程來說,無疑是相當重要的一個環節。在各地新政下,戶籍城鎮化率實現中央和國務院要求的2020年達到45%左右的目標,應該不成問題。

第二個特點是政策正在向推動家庭落戶傾斜。比如,4月28日,浙江省警察廳發布《浙江省常住戶口登記管理規定》提出,除杭州城區外,其他市縣全面取消父母投靠落戶的年齡限制。江蘇省常州市則是放寬了隨遷子女的標準,由未成年子女變更為未婚子女。

這一政策的轉變,意味著地方政府的思維正在從單純地“搶人”向“留人”升級,從“宜居”角度考慮如何為勞動力和人才及其家庭成員提供全方位的公共服務。

還有很多城鎮化問題亟待解決

雖然城市放開落戶是大勢所趨,但由於長期以來我國城市公共服務按照戶籍人口進行配備,一時間放開落戶限制,勢必會給城市公共服務運行能力帶來挑戰。

中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵去年底撰文指出,相對於外來人口總量規模,更應該關注外來人口佔比的問題。如何在不影響社會穩定、有利於穩步推進戶籍管理制度改革等問題上,確保放開人口落戶的政策落到實處,還有大量的工作要做。

比如,他提出,在具體操作上,外來人口應該落戶到城市的哪一個區域,是無法回避的問題。在考慮到多數外來人口屬於中低收入人群的情況下,如何逐步改善其居住狀況,完善公共服務水準,提高基礎設施建設標準,需要各級城市政府實事求是,不要繼續站在高大上的思維模式上,提出過高的標準,導致城市基礎設施建設壓力不堪重負,反而會給這些新進城落戶的外來人口增加生活成本,提高生活壓力,帶來不必要的負擔。

除了住房問題,教育資源也是地方政府不可忽視的問題。上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘今年5月在接受界面新聞專訪時表示,如果“十四五”時期(2021年至2025年)中國推行12年義務教育,人口流入地的高中教育資源或將處於嚴重供不應求的困境。為此他強烈呼籲大城市為此盡早做準備,逐步放開並擴充高中教育。

國民經濟研究所副所長王小魯認為,目前,在人口城鎮化的過程中,諸多公共服務的推進仍然非常緩慢,關鍵原因之一是城市政府缺乏積極性。6月28日,他在中國城市百人論壇上建議,官員的政績觀和激勵機制需要改變,要考慮將戶籍改革和普及公共服務作為重要的政績考核指標來設置。

當然,專家指出,地方政府在全面放寬放開落戶限制的道路上不可盲目跟風,需要全面考慮、權衡各自的實際情況。尤其如過去某些省份強行將本地農村居民劃轉為城市戶口,從而粉飾城鎮化率表面成績的行為,更不可使。

李鐵指出,新型城鎮化對於以人為本和以人民為中心的執政思想,是一次重要的貫徹落實。落戶不能走形式,而要踏踏實實地通過城鎮化的進程,通過放開人口的落戶限制,實現人民生活水準的提高,通過城鎮化帶動增長的潛力,減少區域差距,實現共同富裕。

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