非典十六年之後，中國的防疫體系都有哪些進展？

作者：徐超軼，實習醫生

2002年11月16日，廣東佛山，農民龐左堯突然出現發燒、頭痛、乾咳、乏力等癥狀，被緊急送入當地一所醫院，39.5度的高燒持續數日。後來又被送往另一醫院的ICU病房，其妻子、舅媽、舅舅等親戚也先後出現同樣的癥狀。當時龐左堯的癥狀被稱為「原因不明的呼吸道傳染病」。

一個月後的12月15日，在深圳做廚師的黃杏初因發燒到河源人民醫院治療，兩天后病情惡化，被送至廣州軍區總院。在河源曾為黃杏初治療的九位醫生先後有了發燒等癥狀。

十年後，南華早報採訪當年為黃杏初治療的醫生，對方說：「我們當時非常困惑，病人才三十多歲，身體也很強壯，但是不知道為什麼所有的藥物都不能讓他的燒退下來。」

這是非典（嚴重急性呼吸系統綜合症，SARS，Severe Acute Respiratory Syndrome）最初的跡象。到2003年2月，已有數百例類似的不明原因肺炎患者，其中不少是曾參與這類病人救治的醫護人員。當月11日，廣東省政府新聞辦正式發布通稿，公布「非典型肺炎」疫情，此時廣東已出現死亡病例。消息公布後，迅速引爆了一波搶購白醋和板藍根的風潮——有傳言稱白醋熏蒸和服用板藍根可預防「怪病」。

雖然一直沒有證據表明板藍根、白醋能預防非典，但是恐慌導致的搶購之下，白醋和板藍根的價格從數元飆升到數十乃至上百元。在2003年的春夏，很多人都有喝板藍根或其他中藥、定期測體溫的記憶。

▲ 2003年5月，居民們在一處便民視窗排隊買葯預防非典。當時的資訊傳遞還以電話和簡訊為主，其中一條調侃簡訊的內容是，「如果你現在在上班，你就是戰士。如果你現在在逛街，你就是勇士。如果你現在被隔離你已成隱士。如果你看了簡訊息不回，那你一定是烈士了。」 ? 圖蟲

緊接著，廣州市政府召開新聞發布會，稱廣州地區所有病人病情均在控制當中，且感染人數相對城市人口僅是很小的數字，對於此前2個月沒有公布疫情的理由是「非典型肺炎不是法定報告傳染病」。

2月12日，中國疾病預防控制中心負責人在電視採訪中表示，全國近期內不會發生大範圍呼吸道傳染病的流行。此時正值春運期間，大量的人口流動加之「疫情影響不大」的通報，疾病開始向國內外迅速傳播。

2月下旬，中國香港、越南等地相繼出現來自中國內地的輸入性病例，並開始在當地（特別是醫護人員中）傳播。世界衛生組織派駐越南河內的Carlo Urbani醫生首先確認了「非典型肺炎「是一種全新的疾病，將其命名為「嚴重急性呼吸道綜合症」，並將其通報了世界衛生組織。3月12日，世界衛生組織發布了關於非典的全球警告，並參考Carlo的通報，正式將這一疾病定名。此後，疾病繼續經東南亞向澳洲、歐洲、北美等地傳播，世界各地陸續開始出現非典病例。

3月31日，中國疾病預防中心公布了《非典型肺炎防治技術方案》，承諾與世界衛生組織進行全面合作。4月上旬，中國向世衛組織報告了3月所有新增病例，包括廣東、北京、山西、湖南等均有非典病例出現。但與此同時，又表示包括廣東和北京在內各地的疫情均已得到有效控制，並再度解釋就衛生部在2月至4月期間不通報疫情的原因——非典「不屬於法定傳染病」。

但很快，北京地區的疫情被媒體報導，情況不容樂觀，國內外各方面的巨大壓力撲面而來。4月12日，世衛組織將北京列入疫區。次日，中國決定將非典列入《傳染病法》規定的法定傳染病進行管理。此時疫情仍在迅速擴散，北京等地的新增病例快速上升。

▲ 2003年5月，防疫人員在北京火車站消毒。 ? Peter Parks / AFP

4月17日，「重要會議」召開之後，國內對於防控非典的工作才逐步展開，會後即撤銷了時任北京市市長和衛生部部長的職務。總理溫家寶稱，瞞報、少報疫情的地方官員將面臨嚴厲處分。北京的疫情從37例增至339例。緊接著，教育部動員外地學生五一期間不要離校回家，並要求北京等地高校學生就地學習生活，調整教學方式以避免疫情進一步擴散。「關在學校」成為當時許多學生的日常。

當年5月9日，國務院公布施行《突發公共衛生事件應急條例》，同時北京市政府表示北京非典病例已呈大幅下降趨勢。5月17日，北京大學人民醫院解除隔離，北京市內最後一名確診患者也於5月21日出院，5月23日北京地區全部密切接觸者解除隔離，北京的非典疫情得到有效控制，病毒傳播途徑已經切斷。6月24日，世衛組織將中國大陸從疫區中除名。

▌面對突發疫情，我們缺了什麼？

作為2003年非典疫情的最初發生地，同時也是疫情最為嚴重、發病和死亡病例數最多的地區，當時的中國在疫情防治過程中暴露出了諸多問題與缺陷。特別是在疫情發生初期，公共衛生體系和行政管理系統沒能及時回應、處理種種傳聞、突發問題，既不出面證實、也不否認疫情發生，權威資訊源出現真空，加劇了恐慌心理的傳播。而部分地區的避重就輕、隱瞞不報使疫情在初期未能得到有效的控制，原本小範圍、地方性的傳染病毒經由春運等人口流動傳播至全國甚至全球。

非典疫情初期防控的不力，一方面固然出於地方政府對消息傳播的保守態度，意圖通過主導輿論傳播的手段防止民眾恐慌，但事實證明，不僅民間的流言未因官方的失語和封鎖而終止，相反還導致病毒借「一切正常」的消息快速傳播。中國雖然是非典病例最先出現的地區，但在世界範圍內卻是在最初病例發現的3個月後、疫情已傳播到越南等鄰近國家時，才由越南的醫生確認為新的疾病並向世衛組織上報，從而錯過了在疾病初期切斷傳播的機會。

另一方面，在非典開始流行的時期，國內對於突發性公共衛生事件的認識和相關制度、支持措施都相當缺乏。政策和法律依據層面上，對於非典一類的新發傳染病，彼時並無任何應急預案作為政策上的指導依據。1989年頒布的《傳染病法》顯然無法適應非典這類新發傳染病暴發時的防控需求。事實上，廣東省和衛生部對於疫情發生初期為何不公布病情的說明，在舊《傳染病法》的框架下的確成立，非典作為新類型的傳染病，自然不在法律規定的應上報管理的傳染病種之列。但對於新型傳染病而言，這種說辭和管控措施顯然與現實需求脫節。

應急設施和人員層面上，非典暴發時許多醫院並未將其作為傳染病隔離管理，院內交叉感染的現象十分嚴重，疫情初期和進展過程中大量醫護人員感染對疫情控制相當不利，一方面醫院沒有足夠的隔離設施和床位保證傳染病暴發時大量患者的救治需求，另一方面也缺乏對於院內感染的防控和醫護人員自身的防護措施。當作為疫情控制核心的醫療機構出現資源不足、防控不力以至於大量出現交叉感染病例的狀況下，疫情也就難以在初期得到有效的控制。

▲ 非典期間，北京一所醫院外的醫務人員。 ? SCMP

▌正在完善的應對方案和措施

國內非典疫情控制的轉折點可以認為是4月17日的「重要會議」之後，至5月上旬的短暫時間內，人事安排、政策法律、資源調配、醫療設施以及教育、交通、體育等多部門協調，開始對疫情有全面的防控。事後對疫情的調查也表明，非典的感染病例在4月下旬達到高峰後迅速下降，至6月疫情基本得到控制。某種程度上，這體現了在突發公共衛生事件發生時，政府有能力調配各種資源和力量有效防控疫情的繼續擴散，只是在此之前沒有成體系的方案和措施。

2003年5月，在非典疫情尚未結束之際公布施行的《突發公共衛生事件應急條例》是該領域首個行政法規，此後在2005年國務院制定了《國家突發公共事件總體應急預案》，2006年制定了《國家突發公共衛生事件應急預案》和《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》，並在2006年12月印發了《突發公共衛生事件社區（鄉鎮）應急預案編制指南（試行）》，使得從國家到鄉鎮逐步形成了相對完整的突發公共衛生事件應急預案。

在《突發公共衛生事件應急條例》中，突發公共衛生事件被分為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，從而使得突發公共衛生事件不僅局限於非典一類的新發傳染病，而是覆蓋了公共衛生領域的多種突發事件。

針對傳染病領域，2004年修訂了《傳染病防治法》，並在此後對新發傳染病和不明原因疾病制定了多項指導意見和技術指南，這些措施在非典之後的傳染病防治，如禽流感、甲型流感中起到了顯著的作用，使得疫情的控制和應對有了相對完善的預案，從而避免了疫情的大規模擴散和流行。

隨後十餘年，在食品安全、核與異塵餘生安全、自然災害等等方面，陸續頒布了不同層級的預案、規定。這些針對不同種類突發公共衛生事件各領域制定或修訂的法律、行政法規、規範性檔案共同構成了相對完整的突發公共衛生事件應急預案，與縱向層面的從國家一級到鄉鎮一級的突發公共衛生事件總體預案一起，構建起較為完備的應急預案網路，使得各層級、各種類的突發公共衛生事件都有相應的預案或原則開展工作。

對於處理突發公共衛生事件的人力和物資調配，在非典疫情之後完善相關政策法規的過程中也逐步走向規範化、體系化的路線。2006年國務院制定的《國家突發公共衛生事件應急預案》中明確規定了專家顧問委員會的組成與功能，以及在物資儲備中各職能部門的職能分工，2007年《關於加強基層應急管理工作的意見》又對基層應急隊伍的組建工作加以規定。衛生部也於2010年制定了《國家衛生應急隊伍管理辦法（試行）》，2011年制定了《衛生部突發事件衛生應急專家顧問委員會管理辦法》，從而進一步規範了應急隊伍的建設和管理。

在《突發公共衛生事件應急條例》和《國家突發公共衛生事件應急預案》中，對於突發公共衛生事件處置過程中的各項應急處理措施作出了較為詳細的規定，其中包括突發事件資訊報告的責任劃分、現場處置工作的具體分工。這使得非典疫情發生初期廣受詬病的資訊不透明、現場處置混亂等問題有了針對性的解決方案，從而在此後出現的突發公共衛生事件中有了明確的負責方和處置流程。

在醫療機構建設方面，非典疫情後開始建設專門的傳染病醫院，綜合性醫院的傳染病區也多被獨立出來，一系列的硬體設施建設使得醫療機構對突發公共衛生事件的應急處理能力明顯提升。相對獨立的傳染病醫院和傳染病病區也有利於患者和密切接觸者的隔離治療或觀察，從而防止如同非典初期各醫院出現的大規模院內感染現象。

▲ 2003年4月中旬，國家中醫藥管理局組織專家制定《非典型肺炎中醫藥防治技術方案（試行）》，給出以板藍根為配方的預防方。板藍根從此進一步步入「神壇」。為防止人流量較大的公共汽車（巴士）司機和售票員被傳染非典，公交公司將預防非典中藥擺放在汽車總站內便於司售人員飲用。 ? 圖蟲

在突發公共衛生事件應急處理方面，各種規定和措施正處於不斷完善和細化的過程中，新近的包括今年上半年國務院機構調整中應急管理部的組建，從而使得處理突發事件有了協調和中樞指揮機構，無疑將進一步提升緊急事件包括突發公共衛生事件的應急處理能力。

事實上，自非典之後逐步建立並完善的突發公共衛生事件處理機制已經經受了多次新發傳染病和其他公共衛生事件的考驗，包括2009年在世界範圍內流行的甲型流感，每隔數年即會出現的人感染高致病性禽流感病例，以及境外發生的中東呼吸綜合征、埃博拉出血熱等傳染病的防控，在這些傳染病的防控過程中，「後非典時代」的衛生防疫體系都顯示出其控制疾病傳播的能力。非典之後的十餘年，中國再未出現過造成如此損失的全國性傳染病大流行。

當然，衛生防疫體系的小小漏洞也可能是致命的，非典之後沒有發生相當規模的傳染病流行和社會恐慌並不意味著當前的公共衛生體系已經完美，例如在疫情發生之前的預見性治理，具體方案的可操作性和時效性等仍有完善太空。但非典（特別是疫情初期的短暫失控狀態）為中國公共衛生體系敲響了警鐘，並為其完善提供了直接的動因。非典之後，各項設施規範的完善也使得中國的公共衛生體系在這十多年裡有了巨大的進展，並且在新發傳染病面前顯示出了現實的效果。