白重恩：要讓市場主體更切實地感受到營商環境的改變

　　文/中國經濟50人論壇成員 白重恩

　　企業發展與營商環境密切相關，特別是新冠肺炎疫情之後，良好的營商環境對地方經濟活動重啟具有至關重要的作用。近年來，中國在改善營商環境、促進企業中性競爭方面做了很多努力。然而，企業發展到底需要怎樣的營商環境？產業政策如何實施才更有利於經濟發展？對此，中國財富管理50人論壇學術委員會主席、清華大學經濟管理學院院長白重恩教授接受了《經濟》雜誌專訪，就以上問題給出了自己的解答和看法。

　　以下為訪談內容整理。

　　扶持過度會造成產能過剩

　　隨著經濟的不斷發展，特惠模式發生了哪些變化？

　　從現狀來看，雖然過去幾年我們做了很大的努力，但是中國的營商環境還是不夠完善，企業在運營中會遇到各種各樣的問題，幾個部門同時管一件事，每個部門的規則單獨看沒有問題，但放在一起，就可能互相衝突。比如，一家外資企業在地方投資項目，按照外匯管理規定，項目結束清算後，其可以將投資收益轉回本國，但需要向銀行提供納稅證明。2018年之前，我國有兩個稅收部門——國稅局和地稅局，即需要提供兩張納稅證明，但實際操作中，要想獲得國稅局的納稅證明，就必須將地稅局的證明留在國稅局，無法同時提供兩張證明。過去企業遇到這種問題時，可能需要某個政府部門或相關人員出面協調，我們將其稱之為“特惠模式”。

　　為了讓特惠制度能夠成功，地方政府首先要決定幫誰不幫誰，選對了就能促進當地經濟發展。經濟發展初期，我們基本能夠預判哪些企業比較重要，然而隨著發展水準的提高，我國經濟從高速增長向高質量發展轉變，這種預判變得越來越困難，特惠制度的效能也隨之下降。

　　其次，在特惠模式下可能會出現一些不規範的行為，我們對此的容忍度越來越低，在一定程度上特惠制度繼續起作用的空間越來越小。另外，政府對企業扶持力度過大也會造成產能過剩，在經濟快速增長階段，這些產能可以被快速消化，一旦增速放緩，就會變得特別困難。

　　特惠模式的局限性越來越大，是否可以通過地方政府間的競爭來促進這一模式的改變？

　　如果地方政府是為了吸引投資而改善普惠的營商環境，且動力足夠強，在一定程度上可以促進這一模式的改善。但是改善普惠的營商環境不是一蹴而就、想做就能做到的，尤其是有些規章制度並不完全由地方政府說了算，比如知識產權的保護，如果甲地企業侵犯了乙地企業的知識產權，甲地地方政府不一定有動力來保護乙地的知識產權，在這種情況下，地方競爭不但不會解決這個問題，甚至還會加劇問題。地方之間的競爭應該朝著全面改善營商環境的方向去發展，這不僅需要地方政府的努力，也需要有一些更好的頂層設計，例如制定全國普適的知識產權保護法律法規，保證其強有力的實施，讓地方利益不再起阻礙作用。

　　制度環境普遍改善是一件很困難的事，因為在制度環境中，很多部門都會從自身角度出發制定法律法規，可能造成部門間制度衝突或意見不一致，甚至互相推諉。由此可以看出，頂層設計說起來容易，做起來是比較困難的，地方政府可以考慮設立一個專門機構來提供“一站式”服務，因為企業在與政府部門打交道時，是處於非常弱勢的地位，沒有能力來協調部門之間的衝突，設立這樣一個機構，可以幫助企業解決營商環境中遇到的問題，大大提高辦事效率。

　　產業政策要更加普惠

　　政府應該如何把握好產業政策的推行？

　　判斷產業政策是否得當，要看其在實際應用中所產生的後果。有研究發現，如果產業政策惠及所有相關企業，不影響平等競爭，對效率提升的效果可以是正面的；但如果只是為一部分企業提供支持，造成不平等競爭，對效率提升就沒有正面效果。

　　原則上，當產能出現過剩時，為解決這一問題，應該讓低效率的提供者退出來，以維持市場的供需平衡，然而在實踐中，各級政府不願看到其扶持的企業失敗，會繼續給予支持，並且這似乎成了普遍規律。

　　因此，在推行產業政策時要特別謹慎。當產業鏈風險涉及國家經濟安全，有些產品掌握在個別外國供應商手中時，可能要實行一些產業政策，希望能盡快解決“卡脖子”問題，但在實施過程中，要盡量普惠，不要隻盯著幾家企業。產業政策不應由政府來選優劣，而是要通過市場競爭、優勝劣汰來決定。政府更應該做的是改善營商環境，而不是給企業提供財務上或資源上的扶持，否則就會造成企業之間資源配置的低效率，更聰明的產業政策應該是選一些既對經濟發展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業，集中精力改善其營商環境。

　　如何促進公平競爭，實現競爭中性？

　　競爭中性強調的是所有企業在獲得資源和機會方面都是公平的，這樣市場資源的配置效率才會更高。但是也有難處，比如金融機構給兩家企業提供貸款，一家是民營企業，一家是國有企業，會不會存在區別對待？政策上可能不會，但在實際執行過程中，當貸款出現壞账時銀行會被問責，如果問責機制不平等，對民營企業出現壞账問責較重的話，就會引導銀行不願給民營企業貸款。因此，在整個體系中，除了金融監管、問責要公平之外，還要努力實現競爭中性。

　　重視市場主體主觀感受

　　讓企業更切實地感受到營商環境的改變，應從哪些指標進行改善？

　　指標只是一個方面，不一定能夠完全地反映現實。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服，只有企業才能體會到營商環境對自己是否有利。我們需要做的是在制定政策和對政策進行評估時，更加重視企業的主觀感受，重視市場主體的主觀感受，讓其有更多的話語權。在具體落實中，我認為行業協會可以起到更大的作用。

　　從結構性的改變來看，除了北京和上海之外，其他地區也要做同樣的努力。很多影響企業、行業的重要因素並沒有體現在世行的指標中。一是政策影響，對企業來說，政策穩定性非常重要，如果政策不穩定，企業就沒有穩定的預期；二是企業產權保護，世行的指標中有一項是保護小股東，但是中國企業面臨的很大問題是，是否有信心認為企業產權得到了充分保護；三是企業監管，世行指標在這方面考慮得比較少，但是多頭監管存在衝突的可能性很大，這種情況不解決，企業發展就會很困難。此外，人才也是非常重要的因素，是否有一個良好的促進人才流動的機制，也需要我們不斷努力。

　　改善營商環境是一個非常艱難的過程，短期內要實現非常大的實質性改觀並不現實，但只要我們認識到營商環境的重要性，對現在的差距有充分認識，下更大的決心通過改善營商環境來促進經濟可持續高效發展，就能夠不斷進步。

　　本文源自清華大學經濟管理學院

　　(本文作者介紹：清華大學經濟管理學院弗雷德曼講席教授、副院長、經濟系主任，長江學者和國家自然科學基金傑出青年基金獲得者。)