林采宜：社保基金的缺口究竟有多大？

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家 林采宜

　　2019-2040年，人口紅利的逐步消退意味著勞動就業人口增速逐年放緩、老年人口比例逐步上升。依賴於現收現付製、代際轉移的社會保險基金體制將面臨嚴重的收支缺口。

　　核心觀點：

　　1． 城鎮職工基本養老及醫療保險在我國社會保險基金收入中佔80%。2014年以來，城鎮職工基本養老保險收支缺口不斷擴大，征繳保費不足以覆蓋當年支出，導致財政補貼不斷增加。

　　2． 根據聯合國2017年預測數據推算，至2040年，我國15-59歲人口比例將降至56%，60歲以上人口比例將增至30%。在維持財政補貼不變的情況下，城鎮職工養老保險的本年結餘及累計結餘資金可能將分別於2020年、2024年出現虧空。

　　3． 受人口老齡化加劇和人口流動不均衡等因素的影響，我國部分省份的社保基金收支平衡壓力較大，依托於各級財政補貼的程度也在逐年擴大。2015-2018年全國一般公共預算收入增長23%，而財政用於社會保險的補貼增長64%。2018年社保基金的財政補貼達1.68兆，佔當年公共財政支出的7.6%，而根據2019年的預算草案，這一比例已升至8.3%。

　　4． 隨著未來社保基金缺口的不斷擴大，完全依靠財政補貼的模式將難以為繼。未來劃撥國有資本充實社保基金、提高養老金投資收益、適當延長退休年齡、延長養老金繳納時間以及推進個人退休金計劃將是政策方向。

　　一、我國社保基金缺口構成

　　1.1、我國社保基金的收支結構

　　我國社會保險體系由五部分構成，養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險以及生育保險。按照最新的社保繳費比例，養老保險和醫療保險是其最主要的構成部分，佔比95.6%。同時從繳納人群來看，養老和醫療保險又可分為城鎮職工和城鄉居民兩類，城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險收入來源主要以財政補貼為主，城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險主要以企業和個人繳費為主（詳見圖2）。

　　1.2、我國城鎮職工養老及醫療保險基金的收支現狀

　　我國社會保險基金采取的是“個人账戶與社會統籌”相結合的運作模式。其中社會統籌部分實施的是現收現付製，以代際轉移方式促進社保基金的社會再分配。個人账戶部分則實施基金積累製。我國城鎮職工基本養老保險收入中征繳保險費約佔85%，財政補貼約佔15%。自2014年起，征繳保險費已經不足以支付當年支出，財政補貼的佔比逐年增加。城鎮職工基本醫療保險基金總體收支情況目前暫未出現缺口，但隨著老齡化人口的增加以及醫療費用的快速上漲，基金收入增速低於支出增速的傾向開始逐漸顯現，醫保蓄水池將來出現“枯水期”在所難免。

　　1.3、當前社保缺口主要依靠財政補貼彌補

　　自2013年開始，我國社會保險基金每年的征繳收入不足以覆蓋其當年支出，依靠政府財政補貼來補足缺口。同時，隨著社保缺口的逐年增加，財政補貼也在不斷增加，2018年財政補貼同比增速達35.8%。從2019年預算安排來看，財政補貼將增至1.95兆，佔當年社保基金收入的24%。從財政補貼結構來看，主要流向三類領域，城鎮職工基本養老保險（40%）、城鄉居民基本養老保險（25%）、城鄉居民基本醫療保險（34%）。後兩項為實現社保全覆蓋而設立，征繳收入有限，其支出長期依賴財政補貼。而城鎮職工基本養老保險則是由於部分省份收不抵支，依賴財政補足缺口，隨著未來老齡化人口的增多，這一缺口還將進一步擴大。

　　二、未來勞動力人口結構的演化趨勢

　　2.1、目前勞動人口增速逐年放緩，老年人口佔比逐年上升

　　隨著人口紅利的逐步消退，勞動年齡人口和就業人口增速逐年放緩，城鎮就業人口增速由2012年的3.3%放緩至2018年的2.3%，增量較上年減少77萬人。與此同時，老年人口比例逐步上升。若按60歲以上男性以及55歲以上女性作為退休年齡人口估算，2018年，我國退休年齡人口比例增至20.4%，相應的勞動年齡人口比例降至62.1%。

　　2.2、從人口結構可預測我國勞動人口將從2040年開始下降

　　根據聯合國2017年世界人口展望預測數據來看，我國人口將於2030年前後見頂，人口總數到達14.42億後逐漸下降。至2040年，我國15-59歲人口比例將降至56%，60歲以上人口比例將增至30%。若按照勞動年齡人口*勞動參與率*城鎮化率來估算未來的城鎮就業人口，2019年以後我國城鎮就業人口將保持0.5%左右的低速增長，並於2040年前後見頂，之後進入負增長模式。

　　三、城鎮養老保險收支缺口測算

　　當前我國統账結合的養老保險采取的是一種代際轉移的再分配方式，隨著人口老齡化的長期趨勢，養老保險將持續承壓，面臨供需失衡。由於老齡人口增多以及長壽風險增加使得養老支出不斷擴大，而勞動力人口增長放緩甚至出現負增長將製約養老保險收入。

　　根據2018年中國企業社保白皮書，社保基數完全合規的企業僅佔比27%，大多數企業通過最低基數（上年度社會平均工資的60%）、扣除獎金部分的固定工資以及內部分檔等方式減少社保繳費基數。按照養老金征繳收入和繳費人數計算，我國2017年人均繳費基數為3.3萬元，僅佔上年城鎮就業人員平均工資的62%；但隨著社保統一交由稅務部門徵收，城鎮養老保險的企業繳費比例下調3個百分點，預計未來繳費基數佔上一年工資的比重應當有所增加。若假設其在2019年及以後分別保持在65%、75%、85%的水準下，測算相應的城鎮養老保險結餘情況。

　　若維持當前財政補貼水準，當繳費基數佔上年工資水準分別為65%、75%、85%時，城鎮養老保險基金出現虧空的時間分別為2020年、2021年、2023年。若再考慮累計結餘資金，當繳費基數佔上年工資水準分別為65%、75%、85%時，城鎮養老保險基金出現虧空的時間分別為2024年、2026年、2027年（測算方法詳見完整版）。

　　四、城鎮醫療保險收支缺口測算

　　截至2017年末，我國共有11.77億人參與基本醫療保險計劃，遠超過參與養老保險的9.15億人，覆蓋率達到85%。但近年來由於人口老齡化和醫療費用的快速上漲，部分地區出現了收不抵支的現象，醫療保險基金的可持續性受到挑戰。研究表明，中國的衛生醫療總費用在進入老齡社會之後將快速增長，具有指數式增長的趨勢。而根據現有的醫保政策，退休人員不繳費，但其人均醫療消費卻明顯高於在職職工，在職/離退休職工比例的下降意味著醫療保險基金收不抵支將愈加嚴重。

　　2017年，醫保繳費基數佔上一年城鎮就業人員平均工資的比重為78.5%，隨著社保征繳體系的完善，其呈現出逐年上升的趨勢。若假設其在2019年及以後分別保持在80%、85%、90%的水準下，城鎮醫療保險基金當年結餘出現虧空的時間分別為2024年、2026年、2027年。若考慮累計結餘資金，則城鎮醫療保險基金出現虧空的時間分別為2030年、2033年、2035年（測算方法詳見完整版）。

　　五、政策預期

　　受人口老齡化加劇和人口流動不均衡等因素的影響，我國部分省份的社保基金收支平衡壓力較大，依托於各級財政補貼的程度也在逐年擴大。2015-2018年全國一般公共預算收入增長23%，而財政用於社會保險的補貼增長64%。2018年社保基金的財政補貼達1.68兆，佔當年公共財政支出的7.6%，而根據2019年的預算草案，這一比例已升至8.3%。

　　根據上述測算，隨著人口結構的變化，未來10年間這兩類社保基金將面臨越來越大的虧空風險，完全依靠財政補貼的模式難以為繼。因此，延長退休年齡、延長養老金繳納時間、增加養老金投資收益、劃撥國有資本充實社保基金、推進個人退休金計劃將是未來政策的努力方向。

　　5.1、劃撥國有資本充實社保基金

　　自2017年起，我國開始計劃劃轉部分國有資本充實社保基金，以保障社保基金長期可持續發展。2018年我國完成18家中央企業股權劃轉，劃轉規模達750億元。按照現有的國資規模估算，若以10%的劃轉比例，未來國資股權劃轉規模最大可達8.7兆元。國資劃轉社保，不僅將減輕企業繳納社保費的壓力，還可以通過其劃轉股權的分紅收入使得社保基金具有穩定的資本來源，以應對未來社保基金的收支缺口問題。

　　5.2、擴大養老金投資範圍，提高養老金投資收益

　　適當增加養老保險入市比例，逐步擴大養老基金投資範圍，將有效促進養老金保值增值。自2015年起，我國對養老基金實行中央集中運營、市場化投資運作，由省級政府將各地可投資的養老基金歸集到省級社會保障專戶，統一委託給社保基金理事會投資。截至2018年底，累計已有17個省區市委託投資基本養老保險基金8580億元。至2017年末，我國基本養老保險基金累計結存5.02兆元，養老金委託投資規模僅佔基金累計額的15%，養老金入市比例仍有提升空間。

　　同時，為增強養老保險基金保值增值能力，應逐步擴大養老基金投資範圍，適當提高養老金投資收益率。2017年，我國首次基本養老保險基金運營投資收益率為5.23%，相較於過去十年間社會保障基金運營的8.44%的年化收益率仍有一定的提升空間。這主要由於當前我國基本養老保險基金限於境內投資，並以穩健型的債權類資產為主，股票等權益類產品合計不得超過資產淨值的30%。而從其他主要國家的養老金投資比例來看，約有40%-50%的比例投資於權益類資產，同時作為美國養老金體系主要支柱的DC計劃和IRAs計劃，約有50%的資金投向美國共同基金，並傾向於持有股票類資產。未來可嘗試在控制投資風險的同時，適當增加部分權益類公募產品的投資，增強養老基金的保值能力。

　　5.3、適當延長退休年齡

　　從美日兩國經驗來看，美國實行的是彈性退休制度，不實行強製退休，正常退休年齡是66/67 歲，最早可提前至62歲，但鼓勵在法定退休年齡之後退休，若延遲至70歲退休，可獲得全額退休金的130%；日本則將養老金領取時間逐步推遲到65歲，每3年提高1歲，男性從2013年開始到2025年結束，女性從2018年開始到2030年結束，同時日本政府也在考慮將實際的退休年齡從65歲提高到70歲。

　　若將我國女性55歲、男性60歲的退休年齡分別提高5歲。對於城鎮養老保險基金，在維持當前財政補貼情況下，城鎮養老保險基金出現虧空的時間將延長8年左右；若再考慮累計結餘資金，城鎮養老保險基金出現虧空的時間將延長10年左右。對於城鎮醫療保險基金，在分別考慮本年和累計結餘資金情況下，城鎮醫療保險基金出現虧空的時間將延長4年左右。

　　5.4、延長養老金繳納時間

　　目前，我國基本養老保險法定的最低繳費年限為15年，而從國際經驗來看，日本英國等發達國家全額領取養老金的條件更加嚴苛。日本基本養老金所需的保險金繳納時間長達25年，英國需繳滿30年才能領取全額養老金，美國則為10年。同時日本政府還降低了加入養老保險的最低年齡，由以前的25歲降低到20歲，並規定在職養老金的對象（包括65-69歲的公司職工）也要交納保險金。鑒於當前人均壽命的提高，適當提高基本養老保險的最低繳費年限至20年或25年，將有效擴大保險基金的來源。

　　5.5、適當增加個人儲蓄養老資產比重

　　從發達國家建立的養老金體系來看，除政府養老金之外，以企業年金為代表的第二支柱和以個人養老儲蓄為代表的第三支柱正逐步擴大。以美國為例，第一支柱的強製性保險計劃僅佔全部養老金資產的7.71%；第二支柱是美國養老金體系的主要構成，由雇主、雇員共同參與並自行選擇投資組合，DC計劃和DB計劃共佔比59.62%；第三支柱作為養老金體系的重要補充，由個人自行向IRA账戶存入資金並依據其風險偏好選擇投資組合，並享受稅收遞延優惠。

　　而中國的養老金體系過度依賴第一支柱，中國目前16%的企業繳費率相較於發達國家比例明顯偏高，導致中國企業社保負擔過重，這也進而導致企業年金的參與度不高。但受製於人口結構的變化，未來在養老金的安排上，需要減少現收現付製的比重，增加儲蓄積累製的比重。2018年4月，我國也開始進行個人稅延型商業養老保險試點，成立公募養老目標基金，籌劃搭建個人儲蓄養老體系。

　　(本文作者介紹：華安基金首席經濟學家。)