進城還是留鄉，扶貧移民該在何處安置？

寫在前面

“脫貧攻堅”是目前中國的重大戰略之一。截止2018年末，全國農村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人。這其中，有相當比例的人，是通過搬遷移民的方式實現的脫貧。

扶貧移民是一定的制度安排和政策實踐的產物，中國的扶貧移民是與易地扶貧搬遷政策相伴生的。中國政府早在1983年便開始實施“三西”移民計劃，可謂開扶貧移民之先河（白南生、盧邁，2000）。此後的發布的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）》《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》等重要文件，都對扶貧移民工作提出了明確的要求。2016年9月，國家發改委發布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，對“十三五”時期的扶貧移民工作做出了全面的部署。根據規劃要求，到2020年全國將有1000萬貧困人口通過搬遷移民的方式實現脫貧。

扶貧移民是一個複雜的人口-資源-社會-經濟-環境系統重新調整與完善的系統工程，涉及面廣，影響深遠，實際操作難度大（施國慶、鄭瑞強，2010），而這其中安置地的選擇尤為重要，它將對移民的後續發展，乃至整個貧困治理的績效產生影響。

那扶貧移民到底該進城還是留鄉？扶貧移民的安置是否只能在“進城”和“留鄉”中二選一？本文將結合扶貧移民相關的理論和中國實踐，來回答以上問題。

撰文 | 馬流輝

責編 | 黃玉琴

01

為何要遷移？反貧困理論的空間轉向

要回答扶貧移民的安置問題，首先要厘清的是，為什麽要通過“遷移”的方式實現脫貧？這跟反貧困理論的發展有關。

一般認為，反貧困理論的演進大致經歷了從傳統的收入貧困到綜合貧困再到空間貧困的過程。研究者將致貧的因素從單維拓展到多維，並將空間概念納入其中，最後形成了“空間貧困”（spatial poverty）理論。這一理論在20世紀50年代的空間經濟學（Spatial Economics）及其之後的新經濟地理學（New Economic Geography）中初見端倪，至20世紀90年代以來的國際發展研究中日漸成熟。（劉小鵬等，2014）

“空間貧困論”關注貧困與地理環境之間的關係，重視由一系列地理因素合成的地理資本對貧困的形塑。該理論認為，貧困的發生主要是由於地理資本的缺失或不足。

在中國的反貧困話語中，那些被界定為“一方水土養不起一方人”的區域，往往就是地理資本稀缺或不足的地區。對於那些生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災難頻發的區域，就地扶貧的難度大、成本高，不得不通過易地扶貧搬遷來改善貧困人口的生活處境。因此扶貧移民成為這些區域應對貧困問題的有效途徑。可見，反貧困理論的空間轉向，一定程度上影響了中國反貧困的政策實踐，使得扶貧移民成為政府貧困治理的一項重要政策工具。

三十多年的實踐證明，扶貧移民是中國政府解決貧困問題的重要政策選擇，具有顯著的益貧性。但由於扶貧移民本身牽涉範圍廣、影響程度深、政策性強，因此在“遷移”後的生計重建、社會融合、後續發展等方面仍面臨著不少問題與挑戰。要解決這些問題、應對這些挑戰，“遷移”目的地的選擇變得十分關鍵，從很大程度上決定了扶貧移民工程的效果。

02

移民安置的城市偏好及其局限性

在扶貧移民安置地選擇的討論中，主要表現為 “城市中心主義” 和 “鄉村浪漫主義”兩大陣營的對壘，前者強調城市作為經濟增長引擎所具有的益貧性，後者則凸顯鄉村在緩解貧困風險中的不可替代性。

近些年的扶貧移民安置有一種明顯的趨勢，那就是安置地選擇的城市偏好。究其原因在於，政策設計者強調把移民搬遷與推動當地的城市化發展結合起來，希圖借勢城市化的東風來實現貧困人口的減貧與發展。在這種政策思路中，城市被建構成一個減貧的理想空間，那裡不僅有完善的基礎設施，高水準的公共服務，還有資本、技術、知識等各種生產要素的集聚，憑此可以為扶貧移民創造更多的就業創業機會。

不過，搬遷畢竟只是手段，脫貧才是目的。現實中，搬遷與發展之間並不能直接劃等號，而城市化的搬遷安置更是有條件的。比如，在《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》中就有相關規定，具有務工經商能力的貧困人口才可以選擇進城安置（國家發改委，2016）。而基層政府之所以熱衷扶貧移民的城市化安置，肯定有他們自身的各種考量，諸如提高城市化率、更好地完成脫貧考核任務等，但如若不顧及貧困人口的異質性和城市的異塵餘生帶動能力，生硬地推動單一的安置模式勢必會產生各種問題。

顧名思義，扶貧移民的主體是貧困人口，無論是文化素質還是技能水準都具有先天的脆弱性。有統計顯示，2014年建檔立卡登記為貧困人口的人群中，60歲以上的老人佔20%，喪失和無勞動能力佔40%；因病致貧的佔 38.5%，其中患大病的佔 27.7%；小學文化程度以下的佔54.7%，其中文盲或半文盲的佔14.8%；另有34.8%的致貧原因是缺資金，21.3%的是因為缺技術（鄒英、向德平，2017）。

受結構性條件限制，扶貧移民進城安置面臨的首要問題是，如何找到穩定的生計來源來支撐整個家庭在城市生活的各項開支。因為，城市化意味著家庭生活的徹底商品化，從此以後，家庭的各種需求的滿足都需要借助貨幣這一媒介向市場購買。但於大多數貧困人口而言，個人的資源稟賦與城市就業需求很難適配，而政府開發的公益性崗位相對於扶貧移民的需求來說，則是杯水車薪。在收入不足的情況下，這種城市化的生活實際上是難以為繼的。

03

扎根鄉土的移民新村安置及其益貧性

扶貧移民的 “鄉村浪漫主義” 立場則堅持認為鄉村在緩解貧困中具有不可替代的作用。

首先，無論是中國還是世界，貧困人口的95%都是集中在鄉村區域，鄉村因此成為扶貧的主戰場，但這並不能說明身處鄉村是造成貧困的主因。有觀點認為，鄉村的貧困很大程度上是不合理的制度安排和人口的過度集中超出了當地的資源承載限度所致（徐旭初，吳彬，2016）。如果這種說法成立，那麽鄉村就不該是貧困的代名詞，更不能淪為一個沒有希望的空間。

其次，不可否認，有些鄉村區域確實存在地質災害頻發、生態環境惡劣等情況，但大部分鄉村依然能夠為貧困人口的生存和發展提供最基礎的生存資源和發展空間。正是在這種理念的影響下，出現了扶貧搬遷中扎根鄉土的移民新村安置模式。與城市化安置相比，這種模式是在村域（行政村）範圍內建立移民新村來實現搬遷安置。概而言之，這種安置方式具有三方面的優勢：

第一，實現了居住的適度集中，有利於公共服務有效供給。在貧困山區，受地形地貌的影響，有些村莊的居住異常分散，從山底望上去，基本是一戶人家佔據一個山頭，有時候一個村民小組的腹地就異塵餘生方圓好幾公里。在這種居住格局下，基礎設施和公共服務供給的成本是極高的。而通過在村域範圍內建立移民新村，實現人口的適度規模集中，為公共服務的有效供給奠定了基礎。

第二，搬遷不離鄉土，規避了由安置引發的風險。安土重遷是中國農民的重要傳統，扎根鄉土的移民新村安置，能夠最大限度地規避由搬遷引發的各類風險，如失去土地、失業、社會關係斷裂等。對於扶貧移民來說，“鄉”是其情感所系，鄉村有他們熟悉的社會關係和可以調用的社會資本；“土”是其生計所依，土地是他們的重要生存資源，把自己的勞動與土地結合，整個家庭的基本生活便有了著落。同時，由於安置並沒有跨越行政村的邊界，不涉及土地調整和戶籍變動，操作的難度也低。

第三，立足地域資源特色，為後續發展提供動力。扶貧移民的核心是安置地要有相應的產業支撐，唯此才能形成脫貧的長效機制。但產業的選擇和形成並不是突生性的，“無中生有”的產業發展鮮有成功。就近搬遷安置，可以有效地將脫貧產業與扶貧移民的生計傳統、技能水準、勞動習慣等結合起來，在此基礎上，引導他們發展具有地域特色的種養業，並逐步實現組織化、規模化、專業化，進而為整個移民新村的後續發展提供強勁的動力。

扎根鄉土的移民新村安置模式雖然並不是最有效的減貧方式，但它最大限度地兼顧了扶貧移民的實際，並充分開掘地域範圍內所具有的資源優勢，是一種比較符合扶貧移民特質的安置模式。

04

城鄉聯動的扶貧移民發展路徑

上述分析旨在說明，扶貧移民的安置地選在城市或鄉村，都有各自的優勢和不足，進城或留鄉也只是代表了兩種極端的安置選擇。從縣域層面的扶貧移民實踐來看，扶貧移民的安置地一般都是亦城亦鄉的混合狀態。在此意義上，我們可以說扶貧移民安置地的選擇日趨多元化。

但這種表述依然是在一種城鄉二元結構的框架下探討問題。在城鄉通達性漸強，社會流動性日盛，城鄉融合發展成為普遍趨勢的今天，我們需要超越城鄉（王春光，2016），從城鄉聯動的視角來關照扶貧移民的安置與發展。

城鄉聯動意味著，扶貧移民的安置與發展需要充分利用城鄉兩種資源和空間，通過城鄉良性互動和城鄉“兩頭”發力，來實現扶貧移民的可持續脫貧。

具體而言，城鄉作為兩個平等的主體，在減貧的過程中，各有分工。鄉村是“大後方”，它依憑土地為扶貧移民提供最基礎的保障，而城市則是“前沿陣地”，它以增加非農就業的形式為扶貧移民開辟新的生計空間。在一個扶貧移民家庭內部，其家庭成員通過代際分工協作實現了城鄉的聯動和農業和非農產業的收入互補。

對扶貧移民來說，無論安置地在鄉村還是城市，城鄉兩種資源的利用和兩種空間的營造都是非常重要的。城市化安置，需要盤活遷出地鄉村的土地資源來增加扶貧移民的保底收益；中心村安置，仍然需要城市來承接勞動力的轉移就業，以此拓寬扶貧移民的增收渠道。在實踐中，扶貧移民正是通過遊走在“城鄉連續體”中，實現了家庭收益的最大化。

05

結 語

到2020年，中國將有1000萬貧困人口可能通過搬遷移民的方式實現脫貧。這個人群的安置與後續發展是決定“脫貧攻堅”戰略成效的重要內容之一。

今日伴隨著交通和信息技術的不斷發展，城鄉的邊界日漸模糊，城鄉要素的對流愈發普遍。在這個城鄉融合發展的新時代，單一的 “城市中心主義” 或 “鄉村浪漫主義” 立場都有其局限性。我們需要超越城鄉，從城鄉聯動的視角來探討扶貧移民的安置與發展問題。城鄉的聯動與配合，才能為扶貧移民提供多樣化的生存資源和多維的發展空間。

參考文獻：

白南生，盧邁. 中國農村扶貧開發移民：方法和經驗.管理世界，2000（03）：161-169.

施國慶，鄭瑞強. 扶貧移民：一種扶貧工作新思路.甘肅行政學院學報，2010（04）：68-75.

劉小鵬等. 空間貧困研究及其對對我國貧困地理研究的啟示.乾旱區地理，2014（01）：144-152.

國家發改委. 全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃，2016，http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201705/t20170516_847590.html

鄒英、向德平. 易地扶貧搬遷貧困戶市民化困境及其路徑選擇.江蘇行政學院學報，2017（02）：75-80.

王春光. 超越城鄉：資源、機會一體化配置. 北京：社會科學文獻出版社，2016.

徐旭初，吳彬.貧困中的合作——貧困地區農村合作組織發展研究. 杭州：浙江大學出版社，2016.

馬流輝，華東理工大學社會學系副教授，致力於鄉村發展、城鄉關係、基層社會治理研究。

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