周小川：實現碳中和目標面臨的若乾問題和選項

　　文/周小川

　　建設碳排放交易體系需要依靠機制建設。傳統的任務分解方式並不能滿足我國碳減排的需求，因而要高度重視激勵機制建設，即碳排放配額的價格或對碳排放征稅的稅率必須有明確的價格形成機制和計算規範，最後通過市場將各項工作落到實處。

　　2020年9月，習近平總書記在聯合國大會上的發言中承諾，中國力爭在2030年實現碳達峰，努力爭取在2060年達到碳中和目標。要實現“雙碳”目標，首先要考慮各行業、各地區存在的差異，要有準確的數據基礎並提出可測算的各類參數，采取各種措施糾正市場失靈；再在此過程中，進一步發展和健全全國碳排放市場，建立正確的激勵機制，避免碳價格波動帶來的負面影響。

　　此外，當前碳排放的全球治理仍然以國家為主體，由於一些具體問題尚無解決方案，要求我們進一步探索建設和發展綠色治理體系。

　　我國實現碳中和目標面臨的若乾問題

　　首先，要提供準確的數據基礎作為碳中和規劃的參數。

　　習近平總書記在氣候峰會上提出了四項重要指標，即到2030年，中國部門國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源佔一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。其中有兩個涉及2005年的基礎數據缺失。基礎數據對於減排任務如何分解，效績考核以及碳市場的定價都至關重要，因此必須把數據基礎做實。

　　此外，夯實數字基礎，搭建可計量、可核算、可定價、可評估、可激勵的綠色治理制度和體系，是使各個部門積極行動、主動落實碳達峰與碳中和目標的關鍵因素。可適時借鑒和採用MRV體系（Measurement，Reporting，Verification，可度量、可報告、可核查）的一些做法，這些也是構建碳交易市場的核心要素之一。為此，國民經濟中相當一部分行業和機構需要參與進來，尤其是高碳行業，如能源行業、交通行業等。對於碳捕獲和碳匯，也需要給出相關參數，明確市場的配額余量及配額增量，推動實現碳交易價格合理、穩定、可預期的目標。

　　其次，要充分重視碳減排中佔比較大的行業並進行合理規劃。

　　目前，全球發電行業碳排放佔比平均為41%，中國為52%。有報告提出未來要擴大電氣化，通過可再生能源替代化石能源，將煤電為主的能源結構轉型為綠色電力或零碳電力。一方面，市場上部分研究機構及人員對電力行業的減排轉型情景過分樂觀，忽視了非化石電源及輸配電中的技術難度。另一方面，電力行業轉型的融資需求巨大，要認真估算新增清潔電力裝機容量的資金量（達到目標裝機容量所需的資金量），既要考慮裝機成本，也要考慮裝機成本如何攤入供電運行成本，年發電小時數和電網接納度，電網性能（包括線損）以及儲能、調峰、輸配電的投資成本等因素。

　　最後，要充分考慮到碳中和的難度，進行更多創新並提供激勵機制。

　　將生產生活過程中產生的碳排放完全降到零將非常困難。對於已經排放的二氧化碳，可以依靠新的科學技術和投資產生的碳沉降機制，將一部分二氧化碳吸收回來，在這方面還有很多可創新的工作。此外，還需要確定森林碳匯參數，明確不同的森林能夠吸收多少二氧化碳。其中涉及的樹種、密度等問題，還需要相關方面的技術創新。要加大對上述創新的激勵機制建設，為社會資本投資綠色科技提供重要的回報率預期。

　　要建設健全全國碳市場，明確碳市場的金融屬性

　　建設碳排放交易體系需要依靠機制建設。傳統的任務分解方式不能完全滿足我國碳減排的需求，進一步建設和健全碳市場是必要的。要高度重視激勵機制建設，也就是碳排放配額的價格和碳排放征稅的稅率要有明確的價格形成機制和計算規範，通過市場將各項工作落到實處。

　　相較而言，通過金融市場和碳市場的銜接，實現金融市場對碳市場發展的正向促進作用，更有利於我國碳減排任務的完成。碳市場對投資的激勵作用主要有兩層：一是在幾千家控排企業範圍內，碳市場（即期市場）能夠在當期鼓勵低碳企業增產或減碳高效的企業多減碳，以爭取促進碳平衡；二是碳市場可以給出中長期信號，引導社會資本投資於未來碳減排的經濟活動。特別是通過碳市場衍生產品給出的中長期信號，如碳期貨、碳遠期等，能夠給未來的生產投資提供核算和風控基礎。因此，要讓碳市場提供有效的價格信號，就必須認可碳市場的金融屬性，要有充分的金融機構和其他交易主體的參與，就必須存在較活躍的碳衍生品市場。

　　《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標綱要》明確指出，要以更大力度發展和運用碳市場。要實現碳市場的合理價格，確定碳排放的封頂總量至關重要。如果沒有年度總量數據，減排任務分解、績效考核、碳市場定價的形成都將是無解之問。只有在明確總量的基礎上對碳配額進行交易，促進規律性價格的產生，才能最終實現碳價的合理化。但在目前，中國未來若乾年的碳排放總量還未逐年確定，對於碳排放總量的測算方法也仍未明確。

　　碳市場也有受到質疑的地方，其一就是碳價格可能大幅波動。之所以有相當大的不確定性，原因可能包括：第一，未來技術的發展以及性價比存在不確定性，給相關投資帶來了不確定性，由於很多投資是中長期的，因此這些投資核算和未來回報也存在不確定性。第二，考慮到當前經濟增長和未來碳中和目標之間的平衡，在實現碳達峰、碳中和過程中會存在一些過渡性安排，包括免費配額和低價配額等做法，在減排進度上可能前松後緊，也可能前緊後松，最好是實現動態優化安排，但因為動態安排減排量會有波動，所以進入碳市場的數量也存在不確定性，從而影響碳價格。第三，政府財力及政府對某些活動給予補貼的政策存在一定的不確定性，影響了補貼後的價格形成。

　　因此，在尋求未來碳減排路徑的同時，還要正視所存在的不確定性及其對碳價格的影響，在總結國際經驗的基礎上，認真研究可以幫助避免碳價格過度波動的機制。

　　當前，中國部分地區已經建立了碳市場，進行了碳排放交易並產生了交易價格。這些碳市場與未來全國市場的關係也需要探討。如果各市場的標準不一樣，總量封頂的依據不一致，各市場之間又沒有連通機制，所形成的碳排放價格就會不統一，不利於全國碳市場建設工作的推進。

　　要建立與目標相一致的國際治理能力

　　目前，碳排放的全球治理仍然是以國家為主體的結構，其基本假設是只要各個國家控制好自己的碳排放，就能實現全球範圍內的碳中和。但是，當二氧化碳排放到大氣中時，就已經分不清國界了。

　　實際上存在著不少明顯超越國界或者國界界別模糊的碳排放。一個典型例子是國際航線上的飛機，以及二氧化碳排放量並不算大的國際海運，未來要實現全球碳中和，也是必須考慮的內容。還有一個例子，某些國家可能對其他國家的高碳產品徵收“邊境調節稅”，徵收過程就涉及碳排放歸屬的計量問題（尤其是對使用跨國產業鏈的產品）。此外，在綠色金融領域，據說全球已經有200多種綠色金融的界定標準和許多不同的可持續金融的披露要求。這些不同的規範和標準會增加跨境綠色投融資的交易成本，降低綠色金融市場的可信度。要避免這樣的問題成為達成全球共識和開展合作的負面因素。

　　因此，綠色治理也需要體現在國際共識和國際行動中。當前，發達國家和發展中國家在氣候問題上還有爭議，一些具體問題尚無解決方案。比如，發展中國家普遍認為，發達國家對支持後者減排的資金和技術遠遠不到位；發達國家對發展中國家徵收邊境調節稅的收入應該歸誰使用的問題，如果全部用於發達國家的自身，那麽實際上不可能實現對發展中國家減碳資金的支持；還有跨境飛機、跨境船舶等在國際領域內的碳排放問題。現狀則是，對於跨境碳排放應予以調控，相對容易達成共識，對於稅費的最後歸屬，各國之間爭議巨大，表現出國際共識不夠，既影響國際行動，也使得全球共同應對氣候變化的可信度受到質疑。

　　國際社會應在全球碳收入和支出方面推動多邊管理能力的進一步發展建設，使得跨國界的碳排放或者有爭議的碳排放能夠通過多邊治理機構及其建立的機制得以解決，而且這些收入最終應該百分之百用於碳減排，發展新能源或者碳沉降。

　　綠色金融的國際合作也應該聚焦於提升國際綠色金融標準和披露要求的可比性、一致性。在這個領域，由中國人民銀行和美國財政部擔任共同主席的G20可持續金融工作組有望推動取得積極的成果。

　　有條件的地區可以規劃提前目標與綠色金融支持方案

　　中國是全球碳排放最多的國家，國內各地區的情況也各不相同。有些地區的經濟結構以傳統能源為主，且缺少資金、技術和人才，轉型難度較大；有些地區聚集了較多的低端、高碳製造業，也面臨著較大的轉型挑戰；有些相對發達的地區則以服務業和高端製造業為主，聚集科技研發和資金的能力較強，其中部分地區的林地覆蓋率也較高，有望在全國率先實現碳達峰、碳中和目標。

　　各地能否合理規劃碳達峰、碳中和目標並落實，取決於地方主要領導對此的理解和認識，尤其是針對碳中和總體目標與各個主要行業的減碳排路徑關係，設計和使用激勵機制調節涉碳經濟行為，運用市場手段（如碳交易市場、碳稅、綠色金融工具等）動員社會資本參與綠色投資，有限的公共資源高效支持綠色低碳科技發展，等等。

　　要在不長的時間內讓全國各級地方政府的主要負責人對此有比較清晰的認識，隻講抽象的原則、目標和重要性還不夠，還需要有一些具體的示範項目，包括在省級、地市級層面規劃碳中和與綠色金融路線圖的方法學樣本，以及在地市級和縣級層面規劃低碳、零碳示範園區的樣本。通過這些示範，可以向其他地區展示主要高碳產業（如能源、交通、建築、工業等）的減碳路線應如何協調並最終與碳中和整體目標相吻合；各類減碳政策和措施之間到底是如何產生互動作用的；各類綠色技術和綠色項目在產業減碳過程中究竟能發揮多大作用；如何構建綠色金融體系以滿足碳中和帶來巨大的融資需求；等等。

　　本文原發於《當代金融家》雜誌2021年第9期

　　(本文作者介紹：原中國人民銀行行長)