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宋湘燕 趙蘭兵:美國社區發展金融機構借鑒

作者|宋湘燕 趙蘭兵「中國人民銀行美洲代表處」

文章|《中國金融》2019年第8期

社區發展金融機構(CDFI)是專門為社區發展提供金融服務的私營金融機構,包括社區發展公司、社區發展銀行、社區發展信用社、社區開發貸款基金等多種形式。20世紀60 年代以來,美國社區發展金融機構在彌補主流金融在支持低收入群體、小微企業和落後社區發展方面的短板,提高貧困人口生活水準、改善農村和落後社區貧困面貌方面取得了顯著成效。當前,我國脫貧攻堅工作進入決勝期,普惠金融工程正在全面推動,美國以社區發展金融機構壯大改善社區金融服務、減少貧困人口的成功經驗,對於我國有一定的借鑒意義。

美國社區發展金融機構發展歷程和現狀

發展歷程

美國社區發展金融機構的發展歷程可以劃分為三個階段:20世紀60 年代的初步發展期、七八十年代的平穩增長期和90年代後的大幅擴張期。

第二次世界大戰後,美國經濟總量增長迅速,但社會財富分配不均,貧困率維持在20%左右。20世紀60年代,時任總統約翰遜發起了“向貧窮宣戰”運動。1964年,美國國會通過了《經濟機會法》,提出了“社區行動”戰略,鼓勵地方政府與企業、個人組成社區行動機構,因地製宜地解決社區貧困問題,第一批致力於社區發展的組織相繼成立。這些組織在實施扶貧政策、協調救助項目、動員貧困人口等方面發揮了重要作用,但隨著貧困人口參與地方自治,過去被抑製的社會矛盾逐漸演變為普遍的社區衝突,政府主導的社區行動以失敗告終。1967年,第一家將私營企業制度引入社區行動的新型組織——社區發展公司(CDC)成立,依托於政府撥款和社會捐款,專門開展保障房開發業務,成為最早的社區發展金融機構業態。社區居民參加董事會確保其決策不偏離社區發展目標,現代化公司治理結構保障了高運行效率。

20世紀70年代,為擴大資金來源,社區發展公司大力引入私人投資者,首批社區發展貸款基金(CDLF)開始出現。1973年,第一家社區發展銀行(CDB)芝加哥Southbank和第一家社區再投資公司相繼成立。1974年,聯邦政府設立社區發展組織補助基金,加大了對社區發展公司的補助力度,幾乎所有的保障房開發項目均能得到聯邦政府資助,社區發展公司數量在1973~1980年翻倍。1981~1987年,雖然裡根政府停止了對保障房建設的財政資助,但更多社區發展公司依靠於其他社區發展金融機構進行融資,不僅未出現業務萎縮,反而開始多樣化發展。

1992年,社區發展金融行業協會(CDFI Coalition)成立,負責行業政策制定、業務引導、溝通協調工作。1994年,為兌現競選承諾,時任總統克林頓推動國會通過法案,設立了聯邦政府社區發展金融機構基金(CDFI Fund),專門為社區發展金融機構提供技術支持和財政資助。1995年,新修訂的《社區再投資法案》(CRA)將社區發展金融機構的貸款和投資視做合格的CRA活動(《社區再投資法》規定,受監管金融機構“有持續和責無旁貸的責任”滿足落後社區和中低收入借款人的信貸需求,聯邦政府金融監管機構定期對其履行CRA義務情況進行考核,考核結果作為機構申請開設分支機構、兼並、收購等評審的重要依據。合格的CRA活動一般包括對落後社區和中低收入借款人的貸款、投資和其他金融服務三個方面),這大大增強了主流金融機構的參與動力。越來越多的成功案例吸引了大量投資者加入,社區發展金融機構行業迅速擴張。

目前,美國共有超過1000家社區發展金融機構基金認證的社區發展金融機構,資產規模超過1500億美元。

主要類型和特點

經過幾十年的發展擴張,美國社區發展金融機構已經發展成熟,業態呈現多樣化趨勢。目前,最主要的社區發展金融機構類型有五種:社區發展公司、社區發展銀行、社區發展信用社、社區發展貸款基金和社區發展風險投資基金。其主要特點見表1。

從表1可以看出,社區發展金融機構形式多樣,但具有許多共同特徵,如均以幫助經濟上處於劣勢的人利用金融資源改變經濟命運為主要使命,以社區發展而非股東利益或公司利潤最大化為首要目標,社區居民直接參與公司決策,服務客戶僅限於當地社區居民和企業,不僅提供信貸支持而且給予技術幫助等。

相對於傳統銀行信貸產品,社區發展金融機構融資具有諸多優點。

對於資金需求者,其優點表現為,一是審批通過率高。社區發展金融機構更貼近社區,能對貸款人的信用情況、發展前景、風險狀況做細微分析,更能接受不符合標準的抵押物和信用記錄有限的客戶。美聯儲調查顯示,小企業獲得社區發展金融機構貸款的成功率高達77%,遠遠高於任何規模的銀行、信用社和網絡貸款公司。二是資金成本低。美國社區發展金融機構基金調查發現,2012年社區發展金融機構4年期商業貸款平均利率為7.75%,而同期網絡小額貸款利率一般高達兩位數。三是產品結構簡單。社區發展金融機構信貸產品則往往本著為借款人服務的理念,產品結構相對簡單,多數貸款利率固定、本金自動攤銷,有利於借款人預測未來現金流、穩定財務成本。四是附贈谘詢輔導服務。除了提供信貸產品,社區發展金融機構還會為貸款企業和個人提供戰略規劃、技術培訓、財務谘詢、公司治理方面的智力援助。

對於整個金融行業,社區發展金融機構具有較強的逆周期性,能發揮經濟“穩定器”作用。政府的財政支持、特殊的使命、更具“耐心”的資本使得其經營彈性和抗風險能力更強。2007年次貸危機發生後,傳統銀行紛紛抽離對低收入居民和少數族裔社區的貸款,社區發展金融機構則本著為社區長遠發展負責的態度,采取了貸款期限延長、給予“利息假期”等救助措施。社區發展金融機構基金通過贈款計劃迅速注入股本,最大程度保障社區發展金融機構資產負債結構穩健,幫助社區企業渡過難關。期間,雖然總體收入下降了,但資本損失和壞账率相對較小。數據表明,2006~2009年社區發展金融機構發放的貸款壞账率僅為0.21%,遠遠低於同等規模商業銀行的2.51%。

美國政府支持社區發展金融機構的主要做法

股權資本支持

是社區發展金融機構基金贈款。美國聯邦社區發展金融機構基金,自1994年成立以來,已向社區發展金融機構提供了超過14億美元的資本贈款、股權投資和技術援助獎勵。二是銀行企業獎勵計劃。聯邦社區發展金融機構基金設立了銀行企業獎計劃(BEA),鼓勵傳統銀行和儲蓄機構向社區發展金融機構提供贈款和其他投資支持,單筆獎金最高可達10萬美元。三是各地州政府基金。紐約州政府設立了專項資助計劃,累積提供超過2500萬美元的股本資本。明尼蘇達州向貸款給Twin Cities地區少數民族企業的社區發展金融機構提供贈款,2017年總計200萬美元。賓夕法尼亞州和華盛頓州用小企業信貸倡議項目資金向社區發展金融機構直接注入資本。

長期低成本債券支持

各州政府通過長期低成本債務融資幫助社區發展金融機構提高對社區基礎設施建設和房地產項目開發的投資能力。佛蒙特州成立了本地投資谘詢委員會,向兩家社區發展金融機構投資300多萬美元、期限10年、利率僅為2%的貸款。羅得島州向該州社區發展金融機構機構——資本品基金公司進行了50萬美元的債務投資。在紐約州,從事商業融資的社區發展金融機構可以以1%的超低利率,從區域循環貸款信託基金借入7年期債務資金;專注於國宅的社區發展金融機構,可以從紐約市收購基金獲得過橋融資,用於建築項目收購、前期開發和工程改造。

信用增級

美國各州政府主要通過建立貸款損失準備金、提供貸款擔保,幫助社區發展金融機構實現信用增級。有的州用小企業信貸倡議項目資金與社區發展金融機構共同建立貸款損失準備金;有的州向擔保公司提供稅收優惠,鼓勵其向社區發展金融機構提供貸款擔保。加利福尼亞州資本進入計劃為符合條件的社區發展金融機構提供擔保和貸款損失準備金,鼓勵其開展電動汽車充電樁、殘疾人就業、住宅抗震改造、柴油卡車改造相關項目。其中,擔保品支持計劃承諾為部分擔保品不足的項目提供現金擔保品,小企業貸款損失準備金計劃為某些違約貸款提供100%的賠償。

稅收抵免

稅收抵免(Tax Credit)是指納稅人可以從應繳稅款中扣除的部分稅款。社區發展金融機構基金實施新市場稅收抵免政策(NMTC),將全國43%的區塊(美國人口普查局每十年進行一次人口普查,普查數據按各個地理部門來報告和匯總,最小的地理部門為區塊,通常為某個街區或鎮,每個區塊包含1000~8000戶家庭,美國全國約7.3萬個人口普查區塊)界定為新市場,對於投向這些新市場社區發展金融機構的投資,分7年給予39%的稅收抵免。加利福尼亞州對投向其認證的47個社區發展金融機構的資金提供20%的稅收抵免,年抵免額達1000萬美元。馬薩諸塞州為個人和公司捐款提供稅收抵免,佛蒙特州對國宅投資提供稅收抵免。

行政許可和監管政策扶持

一是聯邦法律保障。1994通過的《裡格爾社區發展和監管改進法案》,明確社區發展金融機構在“識別和響應社區對股權投資、貸款和發展服務的需求”中的重要作用,以其為依據設立聯邦社區發展金融機構基金,為社區發展金融機構提供股權投資、資本贈款和技術援助等服務。二是機構監管“鬆綁”。2018年,美國國會通過《經濟增長、監管放鬆與消費者保護法案》,降低了小型貸款機構、社區銀行在報告義務、設立資本要求等方面的監管負擔。三是行政許可優勢。考慮到社區發展金融機構支持社區振興、推動地方發展的特殊使命,地方行政當局往往傾向於降低社區發展金融機構的監管壓力,在地方行政許可事項中,社區發展金融機構相對於大型金融機構更有競爭優勢。

結論與啟示

美國社區金融機構在幫扶貧困人口、推動社區振興、解決地區發展差距、促進社會公平等方面發揮了顯著作用。社區參與、服務社區是其鮮明特徵,政府資金和政策扶持是其發展保障,現代化公司治理結構和社會資本支持是其擴張動力。農村和落後社區同樣是我國金融扶貧、普惠金融戰略的重點和難點。借鑒美國社區發展金融機構的發展經驗,建議我國政府從以下幾方面加大金融支持農村和落後社區發展力度。

一是適時成立社區發展公司。目前,我國幾乎還沒有類似社區發展非營利組織,多數社區組織為半官方性質的管理機構,如社區服務中心等。應嘗試建立社區發展公司,在政府撥款之外通過引入私人投資、社會捐贈以擴展其經費來源,鼓勵社區居民參與項目投資決策,引入現代化企業治理結構提高經營效率,幫助社區留住資本、引進資本。二是支持建立社會型金融企業。鼓勵各類金融機構、企業、社區居民共同參與,成立以社會公共利益為主要經營目標、專門為落後社區和低收入居民提供金融服務的社會型金融企業。成立類似美國社區發展金融機構基金的政府機構,為新設社會型金融組織提供啟動資金。加強法律建設,綜合運用稅收、信息、場所和監管優惠政策,鼓勵主流金融機構投資。三是深入改革社區銀行發展模式。目前,我國社區銀行服務同質化嚴重、無序競爭普遍,多數僅將社區作為“辦卡”“拉存款”的行銷網點,難以滿足社區企業和個人融資需求。應鼓勵社區力量成立社區銀行,依靠員工本地化、資金本地化、管理本地化,推動社區銀行根植於社區、服務於社區,建立銀行與社區的長期合作關係,提供定製化、人性化的服務。四是大力扶持農村金融機構。鼓勵保險機構下沉服務網點,加大涉農產品開發。鼓勵私人資本參股、控股農村社區商業銀行,通過競爭提高服務效率。鼓勵針對鄉鎮企業融資的擔保和中介服務機構發展,著力解決投融資雙方信息不對稱問題,促進資金合理、高效流動。

(責任編輯 張馳)

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