騰訊財經《灼見》特約作者 洪斌（博鼇亞洲論壇研究院院長）
據媒體報導，海南省副省長沈丹陽5日上午在2018中國企業家博鼇論壇上發言表示，海南自由貿易港建設政策方案正處在調研和擬定階段。在杜拜和新加坡自由貿易港調研中，發現“資源多、商機多、成本低、管的少”四大因素是吸引企業匯聚發展的關鍵。海南自由貿易港建設也要對標這些地區，努力實現這四個方面，吸引人才、企業、資金聚集。
其實，新一輪改革開放，較具代表性的措施是自貿區和自由港。自貿試驗區始於上海，目前已有12家；自由港少一些，作為努力的最高目標，除明確批複的海南外，呼聲較高的是上海。
自貿區和自由港怎麽建？中國習慣性地將視角投向國際經驗、國際慣例。但是，越仔細研究，越感困惑。
沒有公認的國際經驗和定義
自貿區、自由港，以及保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區，在許多國家都存在，也都有明確的定義、性質、功能、範圍，但卻千差萬別；有共同點，但卻沒有一個放之四海而皆準的統一定義。所以，我們在放眼世界尋找國際經驗的時候，卻發現只有國別經驗，而沒有所謂的國際經驗。
改革須於法有據。遍尋之下，唯一在國際法上有據可查的，是一個叫自由區（Free Zone）的概念。根據世界海關組織《京都公約》1999年修正版，自由區是指一國境內（A part of territory）、關境之外（Outside the Customs Territory）、僅限於貨物進口關稅和相關稅（Insofar as import duties and taxes are concerned）。
這是一個由有三個關鍵詞構成的非常簡單的定義。現在普遍的理解，是將重點放在前兩個關鍵詞，並通俗地總結為“境內關外”，而忽略了第三個限定性的關鍵詞。這第三個關鍵性的關鍵詞，是強調只有涉及到進口關稅問題，自由區才是境內關外。如果涉及到其他問題，如洗錢、走私、知識產權違法，自由區是否還算“關外”而不受海關的慣常執法和監管呢？這個問題，《京都公約》並沒有明確的規定，而是交由各國海關自主裁量。
不僅定義簡單、留有大量模糊和可裁量空間，《京都公約》自身也隻對116個締約方有約束力；而公約中十分重要的專項附約，因屬可選項，締約方可以選擇不接受。自由區，偏偏就屬於這不具約束力的專項附約。
中國正在探索的自貿區、自由港，在向世界學習國際經驗的時候，就遇到了這樣一個“於法無據”的困惑。唯一可算“有據”的《京都公約》，又因定義簡單、留有大量模糊與可裁量空間、且不具約束力，只可供各國參考。
法理無據，實踐中也就五花八門。僅從區的名稱，就有美國的外貿區、新加坡的自貿區、杜拜的自由區等數十種之多。即使同名，區的功能、性質也不一樣，切不可望文生義。所謂的“自由”，很大程度上變成了各國可以“自由發揮”的試驗區。自由度可以發揮多大，看各國的需求。
國際學術界眼裡的中國經驗
在諸多關於自貿區的學術研究中，我們很吃驚地發現，外國人眼中的國際經驗，往往不是美國外貿區（Foreign Trade Zone）這樣發達國家的經驗，也不是埃及、印度這樣發展中國家的經驗，而是中國的經驗。而且，在評判各國自貿區實踐的成敗時，學術界幾乎公推中國為最成功的實踐者之一。這既包括中國早期的經濟特區，後來遍地開花的開發區、保稅區，也包括2013年以來方興未艾的12個自由貿易試驗區，以及海南剛剛獲批探索的自由港。
這是令很多國人大跌眼鏡和興奮不已的。原來，我們在放眼世界、尋找先進國際經驗的時候，人家卻在用欽慕的眼光看著我們自己。
的確。中國的各種特區、開發區、新區、自貿區，是中國對外開放、倒逼改革的尖兵、先鋒、視窗。中國經濟過去40年的輝煌，這些區的先行先試和拉動作用功不可沒。相形之下，無論是發達國家還是發展中國家，儘管也設立了名目繁雜、數量眾多的自貿區、自由區，但對整個國家的經濟並沒有如此根本性的改造和提升。中國實踐作為自貿區的榜樣，成為外國人眼中的先進國際經驗，是當之無愧的。
國別經驗
國際經驗既不可得，那麽，各個國家的國別經驗是否可以借鑒呢？
這關鍵看中國目前的自貿區、自由港試驗，其最終目的是什麽。確定了目標，才能有的放矢地尋找他國的國別經驗來“對標”。
中國目前的試驗有兩類：一類是自貿區；一類是自由港。一般的觀點認為，要先搞自貿區；自貿區搞好了，下一步向水準更高的自由港邁進。
問題是，自貿區和自由港的建設，並沒有公認的“國際范例”可循，也沒有規定說自由港就一定品質優於、水準高於自貿區。實際上，自由港是一個遠比自貿區古老、原始的概念，談不上什麽現代、先進；是一種通俗的說法，缺少嚴謹的定義。比如，大家都說新加坡是自由港。而實際上，新加坡法律並沒自由港這個概念，只有一部《自由貿易區法》；新加坡全境也不是自由港，只有9個臨空、臨港的特定區域，被劃為自由貿易區。這些自貿區的功能也被嚴格限制，主要用於轉口、轉運而非一般貿易。
自由港優於、高於自貿區，其實是中國自己的說法，是沿著“保稅區 – 出口加工區 – 保稅物流園區 – 保稅港區/綜合保稅區 – 自由貿易園區 – 自由貿易港”這個思路和實踐路徑一步步演化而來的。在中國的語境下，自貿區、自由港因為集以往各種區自由、便利、開放之大成，故堪稱高品質、高水準、高標準，而自由港又比自貿區更勝一籌，是對外開放“皇冠上的明珠”。
但是，就目的而言，中國正在試驗的自貿區和自由港，兩者又有根本性的不同。自貿區試驗，最終目標不是要弄出什麽“高地”，而是先行先試出一批制度創新，再複製推廣到全國，將中國特色的市場經濟帶上一個新的水準；自貿區試驗的成敗，關鍵看它的可複製可推廣性。
而自由港完全不同。中國語境下的自由港，是最高水準的制度創新，對標國際最高水準。最高，是不可複製的；最高水準的自由港，有一些經驗和做法可以推廣複製，但總體是不可複製的，是真真正正的“高地”。
換句話說，自貿區是“苗圃”，不能做 “盆景”。而自由港呢，卻恰恰是孤島式的“盆景”。
性質上的不同，決定了中國學習國別經驗的時候，要相應地選擇標杆來“對標”。從這個意義上，中國搞自貿區，恰恰不能學美國那樣的外貿區、新加坡那樣的自貿區。
看似有悖常識，但原因其實不難理解。美國和新加坡都是十分成熟的市場經濟。它們搞自貿區，並不是要先行先試一批制度創新、再複製推廣到全國（因為沒有必要，也無可能），而是為了解決經濟中的一些具體問題。比如美國，它搞自貿區，是利用所謂“倒置關稅”（Inverted Tariff），鼓勵企業在美加工製造；新加坡搞自貿區，是利用稅收優惠和特殊監管，發展轉口、轉運。它們搞自貿區的初衷，與中國自貿區試驗的初衷大相徑庭，卻與中國自由港的理念頗有異曲同工之處。
由此得出的結論是：
一、中國搞自貿區，不能學美國的外貿區和新加坡的自貿區，而是要將目光投向區外，學習美國和新加坡全國性的、成熟的市場經濟體制。如果中國自貿區的市場經濟水準能夠達到美國、新加坡全國的水準，然後複製推廣到中國全境，中國新一輪改革開放就將達到一個新的、高品質、高標準的水準。自貿區的試驗就算大功告成。
二、與此相反，中國搞自由港，則可以將眼光對準新加坡的自貿區、杜拜的自由區、中國香港全境，而不必過多考慮是否可複製、可推廣的問題。
搞自貿區，恰恰不能學國外的自貿區；搞自由港，反而應該學習自貿區。這種看似悖於常理的路徑，是因為中國自貿區和自由港試驗的不同目標所決定的。
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