常慶海：PPP績效不是婚姻，而是親兄弟明算账

（圖片來源：全景視覺）

經濟觀察報 記者 杜濤《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）（下稱“10號文”）的頒布，再次強調了PPP績效考核的重要性，績效考核既關係到政府付費額度的合理性，也關係到政府與社會資本的合作關係。如何認知PPP績效考核等績效管理工作，未來怎麽樣才算做好績效考核呢？

政府、社會資本、谘詢機構等PPP參與方均十分關注。對此，經濟觀察報專訪北京大嶽谘詢公司董事總經理常慶海。常慶海從2006年參與北京地鐵項目谘詢開始，參與二百餘個PPP項目。

【訪談】

經濟觀察報：10號文為什麽會提出推動績效管理？

常慶海：PPP績效管理不僅關係到PPP的成敗，還關係到國家治理現代化的實現。

第一，政府已將全面績效管理提上日程，時下對績效管理的重視程度遠超過去，國家也陸續頒布了相關政策，如《中共中央國務院關於全面實施預算績效管理的意見》、《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》（財預[2016]177號）等。政府的城市建設管理活動具有很強的公益屬性，直接關係到公民利益，而PPP項目是其中的重要組成部分。目前，PPP行業還處於建章立製階段，對於財政支付資金的PPP項目，政府花出去的錢都要體現它的效率。政府管理的高效，是國家治理現代化的一個重要指標。

第二，全國PPP新增政府付費額度粗略計算預計在4000億左右，佔全年財政支出的2%上下，與財政赤字率2.8%相當，這也就意味著績效考核涉及付費額度較大，需要有較強的風險管理及防範意識。從全國範圍看，這幾年落地項目假定按照五兆規模計算，考慮到以新建項目為主，PPP項目進入運營期後，每年的新增付費額度預計應在4000億左右，佔全年財政支出的應該在2%上下，規模不算小。如果將其與國家允許的財政赤字率2.8%比較，大家就會理解PPP績效管理的重要性了。政府負債是借錢，而PPP付費是從政府預算剛性支出中安排資金，兩者性質大不相同，前者使得整體支出變得寬鬆，後者使得其他方面支出變得緊縮。政府為履行PPP付費責任，對政府管理效率而言既是挑戰，也是機遇。政府應通過績效考核等管理工作，提高公共服務的管理效率和治理水準，我認為高效的政府應能做到收放自如。

第三，由於PPP涉及到與社會資本合作，規模通常較大，如果不把績效管理做好會嚴重影響政府信譽及市場經濟秩序的完善。從某種程度上說，PPP項目績效管理是否有效，是政府建立現代化治理體系、具備現代化治理能力的試金石，如果很多地方政府處理不好與社會投資人的關係，那只能說明治理上還有很多問題需要解決。

經濟觀察報：地方政府開展績效考核等績效管理工作過程中，會表現出哪些問題？

常慶海：第一，PPP項目的績效管理難度很大，而且大多數地方政府缺乏PPP項目績效管理經驗，這一點很多地方政府目前還沒有意識到。PPP在國內經歷了幾十年的發展，但大規模推廣還是在最近幾年。從全國平均水準來看，地方政府對PPP還處於認識階段，大多不具備管理方面的經驗。同時，地區發展水準、地域環境等存在較大差異。事實上，管理水準落後地區開展的PPP項目最多，這些地區期望通過PPP實現跨越式發展，但這需要付出更多的努力，需要對管理模式有所突破。

第二，將政府與社會資本雙方的合作關係看作婚姻關係，以此為基礎的績效管理是不合適的。這個比喻當然很生動，卻也比較粗淺，只在初期對理解政府與社會資本的合作關係有價值。但PPP項目進入運營期則需要拋棄婚姻思維，不然會“賠了夫人又折兵”。夫妻間相處沒有太多道理可講，但PPP則需要講道理，雙方守規矩婚姻靠一紙證書形成約束，而PPP有幾百頁的合作文件來約束。PPP雙方中，政府代表公共利益，社會資本代表私營部門利益，有別於婚姻的私人之間的經濟關係。在PPP中，政府和投資人都要親兄弟明算账，以績效管理為抓手來實現合約管理，否則政府會失去公信力，投資人也很難全身而退。

第三，在運營期，PPP項目可能會大面積出現久拖不決、久病成疾的問題。在PPP項目進入執行初期，並不會暴露出很多明顯的、嚴重的問題，因為雙方合作的事情關係到雙方的共同利益，不會輕易暴露出來。那麽，是不是說雙方合作過程中沒有問題呢？一定會有問題，只是還沒有暴露出來。如果不通過績效管理及時解決這些問題，拖到一定程度就會久病成疾，隨著時間積累，處理成本將變得很大，雖然這種局面大家都不希望看到，但發生的概率很大。

經濟觀察報：那麽，怎麽樣才算做好了PPP績效管理工作呢？

常慶海：如果PPP績效管理使政府管理效率提高，公共服務物有所值，政企雙贏，公眾滿意，那一定是做好了。雖然這是最終的評價標準，但不能體現出實施路徑。我初步認為，做好PPP績效管理至少應該體現在以下幾個方面：

第一，績效管理政策可以采取“一省一策”的方式，由省級或地級市提出訴求，最終在管理部門的整體統籌下形成自身特色。例如，目前的PPP的績效考核標準及具體付費方式等方面采取的是“一合約一策”的方式，一個地區在一個行業裡有幾個PPP項目，不同行業又有眾多項目，這顯然加大了績效管理的難度。如果從全國範圍來看，地區環境、經濟文化及管理水準等又有明顯差異，統一的績效管理政策可能會帶來很多問題。我認為，各個地區需要頒布PPP績效管理的相關辦法，可以采取“一省一策”的方式，有條件的地區也可以“一行業一策”。

第二，根據PPP項目績效考核專業化的要求，政府能夠調整政府管理程序、設置管理機構、建立績效管理機制，社會資本能夠堅持從專業性角度與政府溝通協調解決問題。這些年，我們遇到了很多政府方或社會資本方找我們解決合作過程中出現的問題。政府方面的問題主要是監督管理體系中眾多部門難以統籌協調，行政管理工作繁重，專業性嚴重不足，政府整體上對PPP項目缺乏明確的管理程序、管理機構及管理機制；而社會資本方往往需要和多個部門單獨協調，項目推進過程明顯缺乏計劃和組織，向政府爭取條件的支持理由不充分，綜合能力不足，缺乏專業性溝通技巧，把解決問題的方法都集中在找領導，使得問題越來越複雜。這就需要政企雙方能夠從專業化的角度建立有效的組織管理和溝通合作機制。

第三，能夠做到分階段設計目標和任務，分階段開展工作。PPP是一個長期合作的過程，隨著政治、經濟、社會、文化的發展，未來很多新的問題會在合作中出現，但它給了我們時間和空間來采取策略規避和解決出現的各類問題。我們的認知水準以及管理能力的改善也都不是一步到位的，所以需要我們根據所處階段，明確目標，分階段地開展工作。我認為現階段核心是建立管理體系，進入運營期1年左右建立完善的技術指標體系，進入運營期2到3年後再逐步升級，幾年後再評估調整，在生命周期內不斷提高專業水準及解決問題的能力。

第四，能夠有效地管理和整合專業機構，充分借助專業機構的力量。政府和社會資本方需要不斷擴大學習溝通的範圍，不能受地域局限。如果政府借助的專業機構，僅在一省一市的範圍提供服務，很難促使PPP項目有顯著效率提升；另外，政府和社會資本需要整合跨行業的專業機構，才能創造出更大的思想價值，更有效提升管理效率。