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十多年來，流動兒童入讀公辦學校的門檻是 “五證齊全”，包括家長就業證明、全家戶口簿、住所居住證、暫住證、老家無人監護證明。
由於中考、高考目前仍然未向非京籍學生開放，超過4成的非京籍初中在校學生無法在京完成初中學業，只能選擇在初中的最後階段離開北京，返回戶籍所在地繼續就讀。流動兒童成為每周長途跋涉，往返與河北和北京之間的“候鳥學生”。
本文綜合運用國家統計局、北京市統計局、北京市教委等相關部門的統計數據，分析北京市流動兒童義務教育階段的現狀，並對未來發展方向進行探討和展望。
圖片來源：新京報 薛珺
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北京市流動兒童基本情況
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▎北京市流動人口基本情況
截止2015年底，北京市流動人口總數822.6萬人。從區縣分布來看，北京市流動人口主要分布在城市功能拓展區（朝陽、豐台、石景山和海澱）和城市發展新區（房山、通州、順義、昌平和大興），首都功能核心區（東城、西城）和生態涵養發展區（門頭溝、懷柔、平谷、密雲和延慶）則分布較少，見表1。
從絕對數字看，朝陽區（184萬）、海澱區（148.6萬）和昌平區（102.6萬）的流動人口數量均超過100萬，分列前三位，豐台區（83.8萬）、大興區（76.1萬）和通州區（55.9萬）的流動人口數量也超過50萬。延慶區（3.6萬）、門頭溝區（4.8萬）、平谷區（5.3萬）和密雲區（7.1萬）四個區的流動人口均未超過10萬，排在最後。
從流動人口佔比來看，昌平區比例最高，達到52.3%，也是北京地區唯一流動人口佔比超過50%的區。大興區（48.7%）、朝陽區（46.5%）、通州區（40.6%）和海澱區（40.2%）均超過40%，排在二、三、四、五位。延慶區（11.5%）、平谷區（12.5%）、密雲區（14.8%）和門頭溝區（15.6%）四個區的流動人口佔比均未超過20%，排在最後。
近十年來，北京市流動人口數量持續快速增長，從2006年的403.4萬人增加到2010年的704.7萬人，5年間流動人口數量增加了301.3萬人，平均每年增加60.3萬人。流動人口佔常住人口比例從2006年的25.2%上升到2010年的35.92%。2011年之後，流動人口增速開始放緩，2011年——2013年間，流動人口累計增加98萬人，平均每年增加32.7萬人。2013年之後，在北京“歷史最嚴”的人口調控措施之下，流動人口統計數字增長近乎停滯，2015年流動人口佔比更是出現了負增長，為-0.15%，見表2。
▎北京市流動兒童基本情況
截止2015年底，北京市0-14周歲流動兒童68.7萬人[3]，佔當年流動人口總數的8.35%。其中0-4周歲流動兒童26.7萬人，佔同年齡段常住兒童比例28.46%；5-9周歲流動兒童24.7萬人，佔同年齡段常住兒童比例33.38%；10-14周歲流動兒童17.3萬人，佔同年齡段常住兒童比例33.72%，詳見表3。在所有年齡段，流動兒童佔常住兒童比例均低於流動人口佔常住人口的比例（37.91%）。
與北京市流動人口的變化類似，過去五年間0-14周歲流動兒童數量在震蕩小幅上升，從2011年的62.9萬人上升至2015年的68.7萬人，但是其佔同年齡段常住兒童比例卻在持續下降，從2011年的34.24%，下降至2015年的31.36%。隨著人口遷移進入家庭化遷移的發展階段，流動兒童佔常住兒童的比例（流動兒童佔比）將會逐漸接近流動人口佔常住人口的比例（流動人口佔比）。2011年，流動兒童佔比34.24%，與流動人口佔比36.77%的差距為2.53%；此後二者的差距重新拉大，2015年擴大至6.54%，顯示流動人口子女與父母團聚的趨勢，在過去的五年間惡化了，詳見表4。
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北京市流動兒童教育現狀
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截止到2015年底，在北京市普通中小學（含民辦打工子弟學校[5]）接受義務教育的流動兒童總數為48.36萬人。其中37.87萬流動兒童在公辦學校就讀，佔義務教育階段在讀流動兒童總數的78.31%，約8萬流動兒童在民辦打工子弟學校就讀，佔義務教育階段在讀流動兒童總數的16.54%，其余2.49萬流動兒童在高收費民辦學校就讀（每學期學費在10000元以上），佔義務教育階段在讀流動兒童總數的5.15%，詳見圖1。
▎“五證”：不斷提高的門檻
2002年，根據北京市人民政府辦公廳《關於對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育暫行辦法的通知》，流動人口子女在京居住半年以上的，需要提供“四證”，分別是家長就業證明、全家戶口簿、父母身份證、暫住證，向暫住地街道辦事處或鄉（鎮）人民政府提出申請核準通過後，換取“在京借讀批準書”。
2004年，根據北京市教委等十部門《關於貫徹國務院辦公廳進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作檔案的意見》，北京市首次提出“五證”要求，在2002年基礎上增加了居住證明。
2010年，北京市教委頒布《北京市中小學生學籍管理辦法》規定，流動兒童入學只需“三證”，即家長在京居住證明、戶口簿以及在京借讀證明。但綜合2010年至2013年北京市教育委員會關於義務教育階段入學工作的意見可以看出，在實際操作中，對流動兒童入學執行的仍舊是2004年“五證”的要求。
在2004年——2013年期間，儘管面對“五證”的入學門檻，北京市義務教育階段非京籍在校學生統計人數依然持續上升，從2004年的22.7萬人，上升至2013年的47.3萬人，十年間累計增加24.6萬人[6]，平均每年增加2.46萬人[i]，詳見圖2。
2014年3月16日，中央政府發布《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，要求“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”，北京市表示要“痛下決心遏製北京人口無序快速增長”，采取“以業控人”、“以房管人”等多種措施 ，“教育控人”政策開始出現。
2014年5月1日，《北京市教育委員會關於2014年義務教育階段入學工作的意見》，明確要求義務教育階段內非京籍適齡兒童，需提交“五證”以及其他“相關材料”，“五證”門檻較2013年大幅提高，“五證”的審核權限也由原來的街道為主，變更為要求各區縣建立非本市戶籍適齡兒童少年接受義務教育證明證件材料聯合審核機制。東城區、豐台區、通州區和大興區-亦莊鎮均要求在本區內的工作證明。西城區、昌平區均要求3個月以上連續社保繳納，通州區要求12月以上連續社保繳納，大興區甚至要求3年以上連續社保繳納。關於暫住證的要求，西城區、豐台區、海澱區均要求暫住證的辦理時間必須在2014年3月31日以前，豐台區和昌平區則要求暫住證的辦理時間必須在2013年12月31日之前，想補辦也已經來不及了。此外，東城區、西城區、朝陽區、豐台區、海澱區、昌平區規定，即使在父母雙方均持有暫住證的情況下，仍需辦理戶籍所在地無監護條件證明。此時距離入學登記截止僅有不足1個月時間，很多父母不得不為此緊急返回戶籍所在地辦理。
《通州區非本市戶籍適齡兒童接受義務教育證明證件材料審核程式和標準》，關於“在我區務工就業證明審核標準”中提到“審核申請人受雇於用人部門的，應提供在我區就業的勞動合約原件及複印件、社會保險繳納證明（2013年1月至2014年3月交足12個月）原件及複印件”。很多在京繳納多年社保甚至已經買了房的非京籍家長也開始犯難。通州區又被稱為“睡城”，絕大部分家長工作地不在通州區。有家長在此時期內變更過工作，哪怕之前連續交了十年社保，也被卡在標準之外。許多家長已經備齊了“五證”，仍無法落實孩子的入學問題。
2014年入學門檻升高後，小學階段入學非京籍學生招生人數55233人，其中進城務工人員隨遷子女31426人；較2013年非京籍學生招生人數74890人，其中進城務工人員隨遷子女人數50107人，分別減少了19657人和18681人，同比下降幅度分別達到26.25%和37.28%。不難看出，入學門檻的提高對流動兒童入學的影響之大。初中階段入學，2014年非京籍學生招生人數36971人，較2013年非京籍學生招生人數41029人，減少了4058人，下降幅度達到9.89%。[7]
2015年，北京市各區縣“五證”的要求在3月-5月間陸續公布，門檻較2014年進一步提高，要求必須在本區就業、連續社保繳納證明、租房完稅證明、限定暫住證起始時間的區縣擴展到大多數，詳見表5。受此影響，小學階段入學，2015年非京籍學生招生人數46191人，較2014年非京籍學生招生人數55233人，減少9042人，同比再次下降16.37%。初中階段入學，2015年非京籍學生招生人數33398人，較2014年非京籍學生招生人數36971人，減少3573人，再次下降9.66%。
2016年4月15日，各區縣幾乎同時公布了最新的“非本市戶籍適齡兒童的五證審核細則”，部分區縣的審核細則略有調整，整體難度與2015年相當，但是在審核的流程上卻發生了一些細微而十分重要的變化。
2015年，家長只需直接到街道提交審核資料，審核通過後再登陸“北京市義務教育入學服務平台”（以下簡稱“入學服務平台”），填寫資料並列印《學齡人口資訊采集表》即可。2016年，部分區縣要求家長在規定時間內先登錄到“入學服務平台”提交五證審核資料（如果錯過提交日期，將無法在街道辦理五證審核），然後才能攜帶紙質資料到街道辦理“五證”審核，待審核通過後再次登陸“入學服務平台”並列印《學齡人口資訊采集表》。在“網申”過程中，很多家長遇到“網申”材料無法通過的情況，由於涉及到的申請資料多且繁雜，令家長不知道應該如何準備才能通過“網申”。由於“網申”的視窗期一般只有1——2周時間，很多非京籍兒童最終止步於門檻之外。
▎畢業：他們為何離開
那些成功跨過“五證”門檻的流動兒童，能否充分享受這來之不易的權利，順利完成義務教育階段的學習呢？
我們來看2012年進入初一的37053名流動兒童的情況。2013年，這批學生升入八年級，其中有966人離開，流失率2.61%；2014年，這批學生升入九年級時，其中有7811人離開，流失率21.64%；2015年，這批學生九年級畢業的時候，又有6427人離開，流失率22.73%。三年累積流失15204人，總流失率高達41.03%，意味著每5個初中入學的流動兒童中，就有2人提前離開，未能在京完成初中學業，[8]詳見圖6。
是因為這些孩子和她們的父母不希望順利在京完成初中學業嗎？答案是否定的。是因為非北京戶籍的學生中考受到限制，無法報考普通高中，只能報考中職類學校；2014年以後，甚至無法在普高借讀，很多流動兒童為了未來繼續升入高中、參加高考，只能選擇在初中畢業之前提前返回戶籍地，在戶籍地參見中考、就讀高中並參加高考。
圖片來自：攝影師 嶽振江
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北京市教育資源和教育財政狀況
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▎北京教育缺什麽？
截止到2014年底，北京市常住人口2151.6萬人，其中，常住外來人口818.7萬人。全年實現地區生產總值21330.8億元，按常住人口計算，人均GDP為99995元（按年平均匯率折合16278美元）。全市公共財政預算收入4027.2億元，公共財政預算支出4510.5億元[9]，其中教育支出758.49億元[10]。全市共有初中337所，在校學生306789人，生均公共財政預算教育事業費36507.21元，（全國平均10359.33元）；小學1040所，在校學生821152人，生均公共財政預算教育事業費23441.78元（全國平均7681.02元），義務教育階段經費支出304.49億元。
下面從經費和義務教育階段在校學生佔人口比例兩個方面，看北京市教育資源的情況。2014年，北京市義務教育階段學生每萬人對應財政收入35.7億，是全國平均水準（10.14億）的3.52倍。初中生均教育事業費36507.21元，是全國平均水準（10359.33元）的3.52倍，小學生均教育事業費23441.78元，是全國平均水準（7681.02元）的3.05倍。2014年，北京市義務教育階段學生人數佔常住人口比例僅為5.24%，約為全國平均水準10.12%的一半。可見，北京的教育資源十分充沛，缺的並不是錢。
統計數據顯示，過去二十年來，北京市一直在持續縮減小學數量和教師數量。從1995年到2012年，北京的小學數量從2867所下降到1081所，縮減62%；專任小學教師數量從0.62萬下降到0.47萬，縮減24%。從有數據的2003到2012年，北京的初中數量從434所下降到341所，縮減21%；專任初中教師從3.4萬下降到2.0萬，縮減41%。而 北京的常住人口則在持續增長，1995年為1251萬人，2003年為1456萬，2012年為2069萬；從1995年到2012年增長了65%。[11]一方面，北京的人口大幅增長，經濟飛速發展，財力急劇擴張，另一方面卻在不斷地縮減教育資源。可見，規劃和教育部門缺乏對人口變化的科學預測，教育資源配置背離現實需求，造成的“入學難”很大程度上是人為的。
▎教育資源的區域分布
不同區縣之間的情況又是怎樣的呢？我們選擇以本地戶籍居民為主的西城區和流動人口佔比較高的昌平區進行比較。
截止到2013年底，西城區常住人口130.3萬人，其中戶籍人口140.3萬人，流動人口34.4萬人，一般公共預算收入341.9億元，教育支出49.3億元，初中在校生人數22684人，小學在校學生人數60685人，義務教育階段學生數佔常住人口的6.88%，略高於全市平均水準，但依低於全國平均水準。按照2013年北京市生均公共財政預算教育事業費（初中32544.37元，小學21727.88元）計算，西城區義務教育階段所需支出22.61億元，佔全部教育支出的45.86%。
昌平區常住人口188.9萬人，其中戶籍人口57.3萬人，流動人口100.6萬人，一般公共預算收入60.1億元，教育支出17.23億元，初中在校學生人數16828人，小學在校學生人數53649人，義務教育階段在校學生人數佔常住人口比例3.73%。 按照2013年北京市生均公共財政預算教育事業費計算，2013年昌平區義務教育經費支出17.13億元，佔全部教育支出的99.42%，顯然昌平區教育更為缺錢。
按照中國現行的管理制度，義務教育階段的經費支出主要是由區縣財政來承擔。考慮到義務教育的公平性，以區縣為主的財政分擔機制將會越來越不能適應未來發展的需求，迫切需要強調省級統籌，建立包括中央、省（直轄市）級、區縣財政分擔的義務教育經費保障制度。
▎北京打工子弟學校逐年減少
打工子弟學校滿足的是低收入流動兒童的義務教育需求，由於其費用低、離務工人員居住地近、入學形式靈活等特點，受到子女無法進入公辦學校的務工人員的歡迎。過去十年，北京的打工子弟學校屢次遭到關停。其中2006年、2011年和2012年均發生大規模關停打工子弟學校的事態。
2006年，北京市為迎接奧運會，各區按照“分流一批、規範一批、取締一批”的原則，在取締“非法辦學”的打工子弟學校的同時，“規範保留”了60多所打工子弟學校。2009年，朝陽區因土地儲備大量拆除城邊村，再度拆除一批打工子弟學校。
2010年成為人口控制的轉折點，頒布了諸如限制非戶籍人口購車、購房等政策。雖然有區教委表示用三年時間“根本解決流動人口子女入學問題”；但是，流動兒童要走進公辦學校仍困難重重，需要家長取得暫住證，還要提供“五證”。即使證明齊全，家長們還會面臨“名額已滿”的托辭，甚至出現“自願捐贈”的要挾。
自2011年6月起，打工子弟分布集中的海澱區、朝陽區、大興區相繼關停24所打工子弟學校，波及學生1.4萬餘名，一些“規範保留”下來的打工子弟學校也未能幸免。關停通知書的措辭通常是學校在房屋安全、消防安全、用電安全和衛生保健等方面存在嚴重安全隱患，且“未按相關程式規定取得辦學資質”。至於為何未能“取得辦學資質”，打工子弟學校各有苦衷。有校長認為，根本原因在於嚴苛的政策規定和高不可及的辦學門檻。比如，《北京市中小學辦學條件標準》規定，學校必須設有書法、美術、勞動技能、網絡中心等專用教室，生均建築面積需達到14.1平方米。對於城鄉結合部的打工子弟學校而言，達到這些要求極不容易。師資隊伍的薄弱和教師高流動性也是學校運營的難題。
2010年，北京市下發《2010年度市對區縣教育補助重點投入指南》曾提到：“區縣政府可調劑、建設符合安全規範及教學要求的建築作為校舍，由市級經費配備或由區縣調劑必要的教學設備、修繕公辦學校校舍，借給符合辦學要求的、已批準的辦學部門使用。”不過，在實際操作中，向公辦學校租借校舍是不可能的。後來的檔案和規定，不僅閑置校捨不得出租，鄉鎮的民房也不得再出租給自辦學校。
由於缺乏官方公布的統計和資料，一些民間機構和個人對北京市打工子弟學校的情況進行了調查和匯總。據新公民計劃統計，截至2014年，北京市還有127所打工子弟學校，在校生人數近10萬。據藝術家劉偉偉的摸排統計，截至2016年，北京市現存112所打工子弟小學，其中近一半是自建無證小學，隨時可能在未來幾年內拆除或停辦；在校學生數逾6.5萬人，較2014年減少了約2.8萬人。過去10年間北京市打工子弟學校的變化見表6。
在未來，這些打工子弟學校仍會長期存在。對於這些農民工子弟學校，應當在保障流動兒童“有學上”的前提下，實事求是地予以區別對待，幫助它們消除隱患，提高教育品質，逐漸納入民辦學校的管理軌道。
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北京市流動兒童教育問題的趨勢展望
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2016年5月17日，北京市實施《居住證暫行條例》辦法正式公布，將於2016年10月1日正式實施。其中第十七條規定，《北京市居住證》持有人在京依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利。但其中並不包含義務教育，據此推斷未來北京市非京籍適齡兒童入學將有很大可能繼續沿用現有的“五證”系統，只是用“居住證”替代“暫住證”。
在2016年6月16日召開的“疏解非首都功能”會議上，規劃到2020年全市常駐人口要小於2300萬，其中城六區常住人口在2014年基礎上每年降低2-3個百分點，爭取到2020年下降15個百分點左右。按照21世紀經濟報導記者梳理發現，加總部分城區已公布的人口調控指標，2016年北京至少要疏解30萬以上人口。其中東城區按照下降3.5%的指標，淨疏解常住人口3.2萬人，疏解影響人口12.9萬人；西城區計劃疏解人口3.6萬人，朝陽區要調減9.8萬人。海澱區常住人口將淨減少12.9萬人，豐台區計劃將常住人口減少7萬人[12]。可以想見，受製於人口調控政策，各區未來的“五證”審核門檻，比現在將隻高不低。
在此背景下，非京籍家長必須盡快去辦理居住證；如果暫住證已經過期，則需盡快去辦理人口登記。如果在2017年5月1日之前順利拿到居住證，可以趕上2017年入學的“五證”審核。
【參考文獻】
[1] 北京市統計局各區人口與就業統計資料2015 http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/qxsj/qysjfpfb/2015n/
[2] 北京市統計局人口與就業統計資料2015http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/ndsj/ndsjfpfb/2015n/index_1.html
[3] 注：歷年《北京市統計年鑒》隻包含0-4歲、5-9歲、10-14歲、15-19歲……的分年齡人口數據，考慮到本文主要關注義務教育階段流動兒童教育現狀，因此隻分析0-14歲流動兒童情況，對15-19歲流動兒童（15-17歲）和青年（18-19歲）的情況將不做分析
[4] 2011年——2015年《北京市統計年鑒》人口與就業統計資料
[5] 低收費民辦學校，學費一般不超過5000元/人/學期，北京市民辦打工子弟學校數量（含無辦學許可證）及在校生人數由新公民計劃基於日常調研數據估算得出
[6] 2004年——2013年《北京市統計年鑒》教育、文化統計資料
[7] 2013年——2015年《北京市教育事業統計資料》
[8] 2013年——2015年《北京市教育事業統計資料》
[9] 北京市2014年國民經濟和社會發展統計公報
[10] 2014年全國教育經費執行情況統計表
[11] 梁建章 黃文政 《北京孩子如此少為何上學這麽難》，財新網，2014年6月23日。
[12] 北京7城區人口疏解計劃出爐今年疏解30多萬人
http://www.21jingji.com/2016/6-17/4MMDA2NTFfMTM5MTY4Mw.html
注
本文出自《流動兒童藍皮書——中國流動兒童教育發展報告（2016）》（該書由21世紀教育研究院與新公民計劃主編，社會科學文獻出版社2017年1月出版）；略有改動，原標題為《北京義務教育階段流動兒童教育問題》。作者趙晗，公共政策（教育類）記者，曾供職於財新傳媒，關注教育公平、城市化、非京籍學生入學；魏佳羽，新公民計劃總乾事，長期關注並支持流動兒童教育問題。
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