文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄機構 中信出版·灰犀牛
本文作者：白重恩（中國經濟50人論壇學術委員會成員，清華大學經濟管理學院院長）
黨的“十九大”提出，要實現從高速度增長到高質量發展的轉變。在過去四十年的發展中，地方政府在推動經濟高速度增長方面起到了很大的作用，未來要實現高質量的發展，地方政府的作用不可缺少。
既然要從高速度增長轉到高質量發展模式上來，地方政府的作用是否也要產生變化？地方政府都有一定的自主性，要讓它發揮一定的作用，就要提供相應的激勵，要讓它有積極性。所以如何改變對地方政府的激勵，讓其在高質量發展中繼續起到重要的作用，這是我今天想跟大家交流的主題。
我想分三個部分跟大家來討論這個主題。第一，在過去的高速度增長中，我們的地方政府起到了什麽樣的作用，它的激勵來自何方？第二，如果我們還堅持老的模式，如果地方政府的作用和激勵不改變，在新常態下會產生什麽樣的問題？第三，經濟高質量的發展中，地方政府新的作用和新的激勵應該是什麽？
第一個方面，我們來看高速度增長中地方政府的作用和激勵。
首先跟大家分享一組數據，這是來自世界銀行每年發布的一個研究報告，內容是對世界各經濟體營商環境進行評價。這項研究采取各種方式從不同的經濟體采集可比的數據，然後通過這些數據來構造一個指標體系，對不同經濟體的營商環境從各個方面來進行排序。根據最新的數據和指標，排在第一位的是紐西蘭，新加坡也排名靠前，這表示它們的營商環境比較有利於企業發展。中國在190個經濟體中排第78位，雖然在中間靠前一點的位置，但總體來說並不是那麽理想。中國改革開放四十年，經濟增長速度是前所未有的，這就給我們提出了一個問題：按照世界銀行的指數，我們的營商環境似乎並不完美，但是我們為什麽又能夠實現如此高速的增長呢？在經濟學研究中有一個領域叫制度經濟學。制度經濟學中有一個被廣泛接受的結論，即制度環境尤其是營商環境對經濟增長非常重要，如果沒有一個良好的制度環境，經濟就不可能獲得快速的增長。但是按照世界銀行的這些指標，中國的制度環境看起來並不理想，其中有一些指標看上去更讓人覺得不可思議。如建築許可這項指標，它顯示在中國要獲得建築許可來蓋房子非常困難，在全球190個經濟體中排序，我們排在第172位，可以說是倒數第幾名。然而這些年來，中國很多城市都像個大工地，到處都在蓋房子，但是研究數據又顯示我們要獲得建築許可很困難。我曾經看過一個報導，說在中國要完成整套建房手續，前前後後要找幾十個部門蓋190多個章，還要繳95種稅費，按照流程規規矩矩走下來，需要大概三年半時間才能走完。這就跟我們的所見所聞很不一致，因為我們每天都能看到房子像雨後春筍般“長”起來，這到底是怎麽回事呢？
2014年我國的營商環境綜合排名在第96位，其中的建築許可這一項排在第185位，現在已經上升到172位了。近幾年設立企業的便利度也大大提升了，2014年排在第158位，現在上升到第93位。但是其他數據仍然不是特別好，我們的稅費負擔很重，企業使用電力也比較困難。
這些指標到底準不準？值不值得信任？世界銀行營商環境報告團隊的做法是，首先就營商環境的十個方面設計問卷，這份問卷力圖反映企業在開展業務的過程中可能會遇到的主要障礙，然後請各國的專家，包括律師、谘詢師、會計師等，根據一些在不同經濟體都有一定代表性的企業，比如超市，在研究對象國的最大商業城市所面臨的情況來提供數據。然後營商環境報告團隊把每個國家的數據都拿來進行處理，包括與研究對象國的權威部門核對數據，最後進行排名比較。由此可見，世界銀行的研究是比較科學的，得到的數據應該比較可信。但為什麽根據這些數據，我們的營商環境不是很好，但是我們又獲得了高速增長呢？我和我的合作者就這個問題提出了一個特惠模式理論。在這個特惠模式中，地方政府起到了關鍵的、必不可少的作用。
我們的解釋是，儘管在中國每個企業做生意都面臨著不少制度上的成本和障礙，但是如果你有幸能夠得到地方政府的青睞，地方政府認為你是值得幫助的企業，它就會主動幫你克服注冊、獲得建築許可、獲得電力等各方面可能遇到的困難。比如富士康要在鄭州建一家工廠，鄭州市就專門為它建了一條專用公路，叫“富士康專線”，使富士康的物流變得更加有效率。只要地方政府下定決心幫你，你就很少有辦不成的事，這就是我們的成功經驗。
總結起來就是，儘管我們普惠的制度化的營商環境還不完善，企業規規矩矩地照章辦事很難辦得成，但是只要地方政府想要幫你，這些事都會很容易辦成。地方有能力，但不代表它會主動願意做，還需要有激勵、有動力來幫你做。因為地方政府並不是萬能的，它的能力、資源、精力、時間都有限，它不可能幫助所有的企業。地方政府為某些企業提供特殊的幫助和保護，幫助企業克服不良營商環境造成的障礙，我們把這種幫助叫作特惠，因為這不是每家企業都能得到的，所以它不是普惠的幫助，而是有選擇性的幫助。
特惠模式跟中國經濟的高速增長有什麽關係呢？如果地方政府幫助的企業都很爛，而好的企業沒有得到幫助，經濟就不可能得到發展。我們的一個推斷是，地方政府還是選對了一些企業，甚至可能選擇了那些最好的企業。這裡我們就要提出問題了，為什麽地方政府有能力、有願望去幫助這些好的企業呢？我們構造了一個經濟學模型來分析這個問題。在這個模型中，每一個地方政府都面臨很多潛在的需要幫助的企業，這些企業有的未來商業前景很好，也有的不是很好，地方政府要從中挑選一些企業來給予幫助。地方政府挑選企業的動力來自哪裡呢？我們認為，主要來自如果它幫了這個企業以後，它一定能從這個企業中得到收益。這裡的“收益”兩個字，我要給它一個很廣義的解釋，因為不同的地方官員對收益的理解可能不一樣。有些地方官員很有情懷，需要有成就感，他覺得幫助一個好的企業成功，就是他事業的重要成就，對得起地方上的老百姓。對他而言，事業的成就感就是動力。但即便如此，他也不會幫助所有企業。我曾經跟一個地方領導討論過，他說人人都有好惡，我會願意幫助我認為對地方經濟發展更好的企業，而不願意幫助對地方經濟發展不一定那麽好的企業。一個好的官員的認識更加符合當地的實際，但是仍然會有他自己的偏好，他願意幫的，是能給他帶來最大成就感的企業。
還有一種動力就是要獲得財政收入，有了更多的財政收入，就有更多的資源來做自己覺得值得做的事情。
第三種動力就是晉升的資本。很多地方官員都想晉升，想晉升是一個官員自然的動力。他幫助一些企業成功了，上級領導來視察看到這些成功的案例以後會很高興，就會對地方官員有很好的印象，這對他們今後的晉升有好處。
當然還可能有一些腐敗現象，比如一些企業為了獲得幫助，采取不正當的手段，從而也獲得了地方官員的幫助。
很難說哪一種動力起到了最主要的作用。不同地區不一樣，不同地方政府官員的考慮也不一樣，總之他們會選擇一些能給他們帶來最大收益的企業，給這些企業提供幫助，幫他們克服制度的障礙，然後這些企業就更加可能成功。
這裡有一個很關鍵的問題，地方政府官員願意幫助的這些企業，是不是比較有效率的企業？我們傾向於認為確實是，因為只有當一個企業很有效率的時候，它才更有可能成功，更有可能給為它提供幫助的領導帶來成就感，更有可能帶來更多的稅收，更有可能幫助地方官員獲得晉升的資本。如果我們相信這樣的一個假設：效率越高的企業，能給地方政府官員帶來越大的收益，地方政府官員就越會選擇那些效率較高的企業提供幫助。如果這個假設成立，那麽經濟就發展起來了，一些高效率的企業就能因此獲得成功。
有人說特惠制度有各種弊病，這不可否認。但是我們也需要問問如果沒有特惠會怎麽樣？沒有特惠制度，誰都得不到幫助，所有的企業都很難成功。和普惠制度非常完善的經濟體比，我們的制度環境不夠完善，只有部分企業得到了幫助，但是和沒有特惠也沒有普惠的情況相比，至少還有一些企業得到了幫助。所以這是在營商環境不是很理想又很難在短期內達到理想狀態的情況下，我們退而求其次，不得已而接受的一個次優安排。在這樣的安排之下，我們有了過去四十年的高速增長。1978—2007年，中國GDP的年平均增長率略高於10%，從2008年到現在年平均增長率是8%左右，這些成就從哪兒來？我們覺得地方政府所起的作用是至關重要的。
總結一下以上說的內容。特惠制度有利於經濟增長，前提條件一是地方政府有能力也有動力來幫助一些企業解決問題，否則誰都得不到幫助，誰都發展不了。二是地方政府選擇的特惠對象是一些不錯的企業，是一些有潛力的企業。三是地方政府提供的幫助主要是降低制度成本，而不是提供廉價的要素。因為要素供給是有限的，地方政府給某些企業提供了更多廉價要素，其他企業獲得要素的成本就更高。當你在資源配置中向某些企業過度傾斜，另一些企業獲得資源就很困難，那麽這個地方的經濟整體效率就會比較低。
第四個前提條件比較有技術性。特惠制度可能會帶來準入障礙。比如，我幫助本地一家企業開拓了一項業務，我不希望有其他的競爭對手，因為一旦有了競爭對手，我幫助的這家企業就會面臨競爭的壓力，我獲得的收益就會減少，所以地方政府不希望本地有太多的競爭，這對準入會產生一定的障礙，這是特惠模式造成的一個潛在問題。好在中國有很多不同的地區，如果我是一個好的企業，我有一個好的前景，我在這個地方得不到幫助，我可以跑到另一個地方，也許那邊的政府因為當地沒有既有的競爭對手，它就願意幫助我了。所以特惠模式能夠促進經濟發展的第四個前提條件是企業可以在多個地區之間選擇。上述四個條件是特惠模式能夠促進經濟增長的前提。
這種特惠模式有好處，也有潛在的問題，可能出現的腐敗就是一個重要問題。因為大家都認識到它的重要性，我就不過多說了。其他可能的問題是什麽呢？首先，地方政府花了這麽多力氣來幫助企業，所以它的注意力全在它幫助的企業這兒，可能會過度關注這一些企業的利益。最可能出現的問題就是，如果特惠對象在取得要素方面獲得太大的優惠，其他企業要獲得要素就更加困難，形成資源配置的扭曲，造成整體效率下降，不利於經濟增長，這是一個風險。我們所說的成功，是不出現這種情況才叫成功，但是這種情況只要一出現就會有 風險。
另外，既然地方政府可以通過幫助一些企業來發展當地的經濟，它還有動力來改善普惠制度嗎？可能它改善普惠制度的動力就減弱了。一是它不這樣做當地經濟也能發展。二是在特惠制度下，所有企業，包括地方政府不喜歡的企業，也一樣活得很滋潤。在特惠模式下，權力會起到更大的作用，而在普惠模式下權力起的作用就相對小一些，所以希望有更大權力的地方政府改善普惠環境的動力可能就不足。三是由於地方政府過度的關心，關注部分企業的利益，可能會對居民的利益關注不夠。比如，地方政府幫助的這家企業造成了環境汙染，它就不願意對這家企業的治汙下狠手，居民的利益就受到了損害。特惠制度在一定的歷史背景下，在上面說的四個前提條件都滿足的情況下，確實可以促進經濟增長。但是也有可能，當這些條件不再滿足的情況下，甚至在這些條件仍然還滿足的情況下，它也會帶來一些弊端。
儘管我們的制度環境不是很好，但是我們仍然實現了高速度的增長。背後的一個重要原因就是地方政府為部分企業提供了有力的幫助，使它們能夠成功，而這些企業又是效率比較高的企業，於是當地的經濟就發展起來了。地方政府提供的特惠，在過去高速度發展的過程中，起到了非常重要的作用。
第二部分，我想跟大家分享的是在新常態下這個老的模式會帶來什麽問題。剛才我們說了一些潛在的問題，在新的環境下，是不是這些潛在的問題都變成了實際的問題。
新常態下潛在的經濟增長速度是什麽？這和我們後面的分析有很大的關係。
從幾年前開始，中國經濟進入新常態。新常態的含義有幾點，其中一個是增速要換擋，未來的增速會是什麽樣的，這是需要了解的問題。對這個問題包括對問題後面的機理的了解，可以幫助我們理解地方政府的作用到底發生了什麽樣的變化。
預測潛在的經濟增長速度，要有一定的依據，依據一定要來自數據，如果沒有數據支撐，預測是不可靠的。問題是用哪些數據呢？是看中國的過去發展歷史，還是看其他一些經濟體的發展歷史？自然，信息越多越有幫助。不同經濟體的發展經歷之間總有一些共性的東西，如果完全沒有任何共性，其他經濟體的歷史對我們就沒有任何參考意義。
其他經濟體跟我們有什麽樣的共性？或者進一步問，我們和什麽樣的經濟體共性比較多？跟我們共性比較多的經濟體，對我們參考價值更大，我們可以利用它們的數據，幫助我們更好地預測自己的未來。有些學者認為，日本和韓國這兩個國家和我們有類似的背景，它們的發展水準和我們現在的發展水準類似時的情況，對我們有比較大的參考意義。判斷什麽時候它們的發展水準和我們現在的發展水準相似，需要一個標準，用什麽標準呢？
首先，對不同國家的經濟發展水準進行比較時，選擇哪個匯率會有差別。一個選擇是用官方匯率，但官方匯率會受到很多因素的影響，並不能真實反映購買力。所以我們經常在研究中不用官方匯率，而是用購買力平價的匯率。什麽叫購買力平價的匯率？我們選擇一個有代表性的消費者，他每年消費的產品都裝到一個籃子裡，這是他每年消費產品的集合。這個籃子裡所有的產品在中國要花多少錢買到呢？假如我們花2萬元人民幣能買到這個籃子裡所有的產品，也就是說一個有代表性的消費者一年的消費是2萬元人民幣，然後將同樣一籃子的產品拿到美國去，看這樣一籃子的產品需要花費多少美元，可能需要5 000美元。在美國用5 000美元，能買到在中國用2萬元人民幣買到的同樣的東西，這說明根據購買力，2萬元人民幣等於5 000美元，即4元人民幣等於1美元，這就是購買力平價匯率。
按購買力平價，中國2014年人均GDP是1.2萬美元左右，日本人均GDP是1.2萬美元左右時是在1971年，所以如果用人均GDP作為判斷相似經濟發展水準的標準，我們應該用1971年的日本作為我們的參考對象。如果我們用與美國人均GDP的比值來作為判斷相似經濟發展水準的標準，那麽用1971年的日本作為參考就不合適。2014年中國的人均GDP大概是美國的1/4， 1971年美國的人均GDP大概是2.4萬美元。所以那個時候的日本儘管人均GDP和我們現在一樣，但是它的人均GDP是美國的一半。日本人均GDP佔美國人均GDP 1/4的年份大致是1958年。如果我們用與美國人均GDP的比值來作為判斷相似經濟發展水準的標準，那麽應該用1958年的日本作為參考。
像中國這樣的發展中國家，可以叫“追趕型經濟”，所謂“追趕型經濟”，就是我們前面還有很多比我們更加發達的經濟體，它們處於經濟增長的前沿。我們在發展過程中，可以借鑒它們過去的經驗和教訓，盡量學習它們成功的地方，避免它們走過的彎路。當然不是簡單的模仿，還要考慮自己的環境，至少可以有所借鑒，幫助我們的經濟增長，這叫“追趕型經濟”。因為有借鑒的機會，有借鑒的可能性，所以“追趕型經濟”的增長潛力比發達經濟體的要高，這就是追趕型經濟享受的後發優勢。
如果我們跟發達國家的差距比較大，比如說差距有40年，那麽它們過去40年的經驗就可以作為我們發展經濟的參考，我們借鑒的空間和學習的空間就很大，可以避免很多錯誤並把事情做得更好，這個時候我們的增長速度就會比較快。如果我們跟發達國家之間的差距只有10年，我只能借鑒它們過去10年的經驗，40年的經驗跟10年的經驗相比，40年的經驗顯然更豐富。所以，我們就有這樣一個理論，後發國家和前沿國家之間的相對距離對後發國家的增長潛力非常重要。我們現在人均GDP是美國的1/4，相對距離就用1/4這個數字來表達。這個數字在一定程度上告訴我們，中美兩個經濟體之間的發展還差多少，也決定了我們學習空間的大小，因而對中國的增長速度有很大的影響。用美國作為一個參照，看跟它的差距是多大，我們的近鄰比如日本、韓國，它們的人均GDP是美國的1/4的時候，和我們與美國今天的差距是類似的，因而就以日本和韓國的人均GDP達到美國的1/4時的經歷作為我們的參考，這是很多學者都採用的一個辦法。
在2008年國際金融危機發生之前，根據購買力平價匯率，中國的人均GDP是美國的1/5。我們再來看日本、新加坡、中國台灣和韓國在什麽時候人均GDP是美國的1/5，歷史數據顯示，日本是1951年，新加坡是1967年，中國台灣是1975年，韓國是1977年。這四個經濟體分別在這四個年份，人均GDP和我們現在的人均GDP與美國的比是一樣的。
日本1951年後的二十年平均增長速度是9.2%，新加坡1967年後的二十年平均增長速度是8.6%，增長率都不低。很多學者根據這些數據得出結論，中國在2008年以後的20年內，有平均每年增長8%的潛力，而且說8%還比較謙虛，因為日本達到了9.2%。但是現在我們達不到這樣的增長速度，也許我們不吃不喝，拚命工作可以達到，但是對我們的損害就太大了，我們不願意那麽做。儘管中國2008年和日本1951年有共性，我們相信這樣的共性對於增長率有一定的含義，但是中國的2008年跟日本的1951年也有很大的差異，我們希望找到最關鍵的差異，這就需要做研究。
我們最後找到的關鍵差異是人口結構不同，勞動參與率也不同。中國和日本的人口結構有什麽差異呢？如圖1.15所示，通常我們把15~65歲的人叫作適齡勞動人口，每100個適齡勞動人口要負擔多少個15歲以下的孩子和65歲以上的老人，就叫作總撫養負擔。從圖中我們可以看到，2010年中國總撫養負擔是這四個國家中最輕的，是38，也就是每100個15~65歲的潛在的勞動力，要負擔的15歲以下的孩子和65歲以上的老人是38人。2010年之後，中國的總撫養負擔就越來越重，說明能參與勞動的人口所佔比例越來越低。從20世紀70年代中期到2010年，我們的總撫養負擔在下降，這段時間我們在享受人口紅利，能參加生產的人越來越多，經濟增長率就會比較高。但是過了這個人口紅利階段，能參加生產的人口越來越少，增長的速度就會減緩。我們再看看日本，日本1951年後的二十年是充分享受人口紅利的二十年，那一段時間它的經濟增長就很快。同樣的，新加坡、韓國在跟我們相似的那二十年裡，都是享受人口紅利的二十年，它們當時的高速增長是和人口紅利高度相關的。不僅如此，它們的勞動參與率也在增加。人口紅利是指人口中有多大比例是適齡勞動人口，但是並不是每一個適齡勞動人口都在參與生產。15~18歲的很多人都在上學，60~65歲的很多人都退休了，儘管他們屬於適齡勞動人口，但是他們不參與生產。我們還要把就業參與率考慮進來，如果就業參與率在增加，就說明越來越多的人參與生產，經濟增長速度就會比較快。如果就業參與率在下降，經濟增長速度就會下降。
日本、韓國和新加坡，在相應的歷史階段，不僅僅是享受人口紅利，而且就業參與率還在增加，這對增長是有利的。而中國的人口紅利已經消失，就業參與率也到了頂點，很多研究者認為我們的就業參與率從現在開始要下降，這對增長是不利的。不管是人口紅利還是就業參與率，影響的都是參與生產的勞動力人數，現在的中國和1951年的日本是有很大差異的。
如果我們把這個差異剔除掉，剩下的差異是不是還重要？非常神奇的是，除了人口紅利這個差異，剩下來的差異就不那麽重要了。為了說明這一點，我們來做一些計算。
剛才我們說，中國和日本的一個重要差異是勞動力增長速度的差異。在考慮GDP的時候，為了看清勞動力的影響，把GDP的整體看成兩部分的乘積，一個是勞動力的總量，即有多少人參與就業，另一個是每一個勞動力所生產出來的GDP，我們稱之為勞動生產率。顯然勞動力的增長速度有差異，那麽勞動生產率的增長速度有沒有差異呢？如果也有差異，我們就要再找新的辦法剔除這個差異的影響。我想說的是，勞動生產率的增長速度很有規律。這個規律讓我們有理由認為，1951年之後日本勞動生產率的變化，對我們認識2008年之後勞動生產率在中國的變化趨勢是一個重要參照。
GDP=勞動生產率×勞動力總量，那麽GDP增長速度=勞動生產率增長速度+勞動力增長速度。勞動力增長速度可以通過研究來獲得。假如我們能利用勞動生產率增長速度的規律，來預測中國未來的勞動生產率的增長潛力，再去進一步研究勞動力的增長速度，就可以預測未來的GDP潛在增長速度。
圖1.16的左邊顯示的是勞動生產率的增長速度，右邊顯示的是勞動力的增長速度。每一個圖中有三種顏色深淺不同的點，顏色最深的點代表日本、韓國、中國台灣和新加坡四個經濟體，顏色次深的點是我們挑出來的西歐14個增長特別快的經濟體，空心的點是一些不成功的經濟體。縱軸是勞動生產率的增長速度，上邊的邊緣代表增長的潛力。
圖1.16 經濟增長 “收斂”分解：勞動生產率與勞動力
每一個點對應的橫坐標是這個經濟體在那一年的勞均GDP和美國勞均GDP的比值，度量這個經濟體和最發達的經濟體之間的距離。越靠右經濟發展水準離美國越接近，越靠左經濟發展水準離美國 越遠。
顏色最深和次深的點是勞動生產率增長速度比較快的經濟體，我們希望跟成功的經濟體比，所以要研究這些顏色最深和次深的點。顏色最深和次深的點形成的圖形很有規律，可以用一條曲線比較精確地代表。勞動生產率增長最快的這些經濟體，它們的勞動生產率增長速度基本上由其經濟發展水準來決定。右邊的圖顯示的是勞動力增長速度，在這個圖中我們看不到任何規律。如果我們來做一個假設，中國從現在開始到未來的若乾年，勞動生產率的增長會遵循左邊的圖中所顯示的規律，我們就可以預測未來一段時間中國勞動生產率的增長。當然誰都不能保證這個假設一定成立，因為未來會不斷有新的技術湧現，國內外的形勢也會變化，這些都可能影響勞動生產率的增長速度。我們只是基於現有的數據，來盡量科學和精確地預測中國未來勞動生產率的增長潛力。
給大家報告一下，我們就是用這樣一個聽上去很簡單的方法，對未來做了一些預測，預測的結果如下表（見表1.2）。當然這些預測是有前提的，假設中國會像顏色最深和次深的點那樣遵循同樣的規律，這並不是一個悲觀的假設，因為那些點都是非常成功的經濟體，我們沒跟那些空心的點比。
當時我們做了這樣一個項目，就是研究“十三五”期間的經濟增長潛力。我們提交了這個研究結果，很難說它產生了什麽樣的影響，我只能告訴大家，最後“十三五”規劃制定的增長目標是6.5%，這是我們能接受的最低的增長目標，因為如果定在6.5%以下，我們就不能實現2010—2020年翻番的目標，所以底線是6.5%。這個研究告訴我們，選擇底線增長速度是最合適的做法。
未來兩年我們要實現全面小康，2020—2035年要基本實現現代化，到2050年要成為現代化強國。我們的預測正好到2050年。如果我們的預測是準的，到2050年我們的經濟總量會是美國的1.8倍，人均GDP會是美國的53%。不同的人對這個結果會有不同的反應，也許有人認為我們的預測太悲觀，但需要注意的是，同期美國的經濟仍然在增長，我們假定美國每年的增長速度是2.56%。我們2008年人均GDP是美國的21%，這個預測表明，我們將用四十年左右的時間，在美國經濟還繼續健康增長的同時，我們的人均GDP和美國人均GDP的比值從20%上升到50%。
我們對經濟增長潛力的研究結果與理解地方政府的作用是相關的。根據我們的預測，“十三五”期間的經濟增長潛在速度大概在6.36%左右，實際獲得的增長會比這個快，因為我們有2010—2020年收入翻番的目標，所以“十三五”期間我們必須要增長6.5%才能實現這一目標。也就是說我們定的增長目標會高於我們預測的潛在速度。
現在的情況是，我們還沒有完全適應潛在的經濟增長速度下降，我們不能允許增長率過低。這有一部分是跟我們之前的承諾有關，此外還有種種的因素。前面講到的地方政府的特惠模式仍然存在，地方政府仍然在起重要的作用，它的激勵有了一些改變，但是可能還不是根本性的改變。激勵的機制是類似的，具體的體現有不同。和2008年之前相比，地方政府可以動用的資源更多了。尤其是2009年和2010年這兩年，有4兆的投資，其中只有1/4來自財政預算，另外3/4來自借債。當時的預算法不允許地方政府借債，但又制定了一個經濟計劃需要借債才能完成，那怎麽辦？只能變相做。所以從2009年開始，中央對地方政府融資平台的管控大大放鬆了，地方政府融資平台迅速發展起來。地方政府借了很多錢，可以投入各種各樣的項目中，尤其是基礎設施項目。適度的基礎設施投資有它的道理，因為如果基礎設施投資缺乏，經濟的增長就沒有很好的基礎，所以地方政府適度借錢去搞基礎設施投資也是對的，但是隨著基礎設施積累越來越多，再繼續快速地投入新建設是不是還有效就要打一個問號了。
有一個研究是把投資分成兩類。一類投資類似於基礎設施投資，叫做公共資本，就是有一定公益性的投資，形成了公共資本。我們所有的基礎設施投資都屬於公共資本。另一類叫民間資本，民間資本不是特別精確的叫法，因為它也包含競爭性國有企業所做的商業性的投資。也許稱為商業性資本會更加準確。中國人均公共資本佔有量現在處於什麽水準呢？跟經濟合作與發展組織（OECD）這個發達國家俱樂部中的成員比，我們的人均公共資本的佔有量和OECD國家人均公共資本的佔有量持平。雖然從平均收入來說，我們和OECD國家還有比較大的差距，但是我們的人均公共資本佔有量跟他們已經差不多了，但民間資本的佔有量要比他們少很多。
我們的投資跟發達國家俱樂部的平均水準相比差不多，甚至在某些方面已經超過了它們，但在另一方面還差得比較遠。一個推斷就是，我們的基礎設施投資是不是太快了，當然這是一個有爭議的問題。
2008年之後地方政府有錢了，可以直接影響當地的投資，地方政府對特惠企業的幫助，就不只是降低制度成本，而是給它們提供大量的資源。特惠模式還存在，但是地方政府可以配套更多的資源，這有可能會帶來扭曲。另外，當你和發達國家差距還很大的時候，可以借鑒的空間很大。當你和發達國家已經比較接近了，可以借鑒的東西相對之前就少了。可借鑒的東西比較多，找到下一個好的投資項目就比較容易，因為別人的經驗在那裡。隨著經濟的發展，再找到好的投資項目越來越難，地方政府真不知道下一個投資熱點是什麽，於是這種特惠模式又遇到了新的困難，要挑選高效率的特惠對象不像以前那麽容易了。在這種新的情況下，地方政府的作用還能像以前一樣嗎？
首先，我們潛在的增長速度已經掉下來了，但是我們還沒有完全接受，所以還會定比較高的增長目標。公平地說，過去幾年我們一直在慢慢下調增長目標，2015年的增長目標是7%左右，2016年定的增長目標是6.5%~7%，2017年定的增長目標是6.5%以上，後面還加了一句，“要在實際工作中爭取獲得更好的結果”，最後我們達到了6.9%。2018年定的目標是6.5%左右。我覺得這個方向是對的，就是要適應經濟發展的新常態，適應增長潛力在下降的趨勢。這個適應過程是一個緩慢的過程，如果你突然調整一定會有困難，所以我們還是定了比較高的增長目標。要實現這個目標怎麽辦？你就要采取一些手段，這些手段就是各級政府去做刺激性的投資來拉動增長，如果不拉動就得不到這樣的增長。
顯然，2009年、2010年的拉動是必需的，因為國際金融危機對我們造成了巨大的外部衝擊。拉動的量是不是過大暫且不論，但拉動本身是必需的。隨著刺激產生作用，我們基本上實現了充分就業，是不是還要持續拉動？持續拉動是不是還需要這麽大的力度？這是可以討論的地方。在基本上實現了充分就業之後再拉動，它產生的後果就是，資源基本上得到了充分的使用。
所以我們發現，要素的價格持續高漲，資金成本變高，勞動力成本變高，企業說我們的所有成本都高，投資無利可圖，民間投資受到負面的影響，被擠出了市場主導的投資。和政府驅動的投資相比，市場主導的投資效率更高，如果效率更高的投資所佔的比重在降低，總體效率就會下降。增長目標過高的意思就是增長目標和效率不相適應。當總體效率下降的時候，我們的增長目標就更難實現了，需要進一步地刺激才能實現增長，這就形成了一個循環。在這個循環過程中，因為地方政府是靠借債來投資，債務不斷積累，一些國有企業債務也在增加，這就是舊的模式帶來的困境。
2017年我們的基礎設施的投資增速很快，固定資產投資完成額增長了7.2%，基礎設施投資增長了19%，民間固定投資增長速度卻只有6%。地方政府能借債，所以手上有很多錢，就去投資這些項目。看地方政府的債務，一個辦法是看所有發行債券的企業，有了它們的資產負債表就可以計算它們的資產總額和負債總額。我們發現那些發行城投債的企業佔所有發債企業資產的比例仍然在上升。
政府主導的投資佔用了資源，會帶來成本上升，使其他企業經營成本變高。中國跟美國相比，部門GDP的勞動力成本過去這些年一直在上升，這對我們的國際競爭力產生了一定的影響。我們的投資效率怎麽樣呢？我們計算了一下，發行城投債的企業的資產回報率和沒發城投債的企業的資產回報率之間有顯著差異。2015年之後，發行城投債的企業投資回報率仍然在下降，而其他企業的資產回報率已經開始上升。從整體來看，用核算數據來算的投資回報率，儘管有波動，但2008年之前基本上是平的。2008年之後資產回報率在顯著下降。
我們再看全要素生產率。1978—2007年，全要素生產率對GDP增長的貢獻非常大，在10.03%的平均增長中，有6.68%是全要素生產率增長貢獻的，其中包括直接影響和間接影響。給定要素的投入，全要素生產率增長了，產出就會增長，這是直接影響。同時，全要素生產率的增長還會增加要素的投入，因為效率的改善，企業就有更高的積極性來投資，所以資本的積累也會增加，我們把這個也歸結於全要素生產率增長的貢獻，這是間接影響。但是2008年之後，全要素生產率的增長大幅下降，對GDP的貢獻從大約2/3降到了比1/4多一點的程度。總體效率堪憂，地方債和企業的債也在增長。
增長目標定得過高還有一個潛在的風險，那就是如果我們持續這樣做，就給市場傳遞了一個信號，感覺市場對原材料的需求還會不斷增加，最後形成新一輪的產能過剩。還好，從2018年第一季度的數據看，這個問題有所緩解，GDP增長6.8%，固定資產投資增長7.5%。2017年民間投資的增長速度比固定資產投資增長速度要低，但是2018年第一季度的增長速度快於平均增長速度。第一季度基礎設施投資同比增長3%，不再是去年的19%。儘管基礎設施投資增長速度下降得可能太快，但方向是正確的。
我們經濟增長的潛在速度下降了，地方政府的動力從根本上講沒有變化，它還是想支持自己喜歡的項目，還在扶持這些項目，但是扶持的手段不同了。現在地方政府不僅幫助這些企業解決制度上的障礙，還會給它們提供資金和其他要素，這就造成了扭曲，這種扭曲帶來了效率的下降，這就是我想講的第二部分。
第三部分要講的是為了實現經濟高質量發展，地方政府的作用和激勵應該產生什麽樣的變化？
這裡談高質量發展，前面要加一個定語，就是“經濟”高質量發展。高質量發展的內容非常豐富，涉及各個方面，我們在此只看經濟高質量發展應該是什麽樣的。我想強調其中的三個方面。
第一，居民從經濟增長中獲得更多。如果有了高速的發展，但是並沒有給居民帶來獲得感，這就不能叫高質量發展。什麽叫居民有更強的獲得感呢？一是居民本身的消費佔GDP的比例應該更高一點，消費的質量也應該更高一點。二是要改善政府提供的公共服務和公共福利，包括精準脫貧和汙染防治等。
第二，生產方面有更加快速的全要素生產率增長，能帶來經濟可持續的高質量的發展。經濟增長除了效率的影響以外，人力資本的改善也對經濟增長起到了很重要的作用。為了實現高效率的增長，希望有更加高效的投資，包括投資資源的配置，也包括創新以及更加高效的人力資源的發展和人力資源的配置。
第三，要防範化解重大風險。
下面我想用一些數據來說明一下。為什麽要提倡更高的居民消費率，我們來進行一下國際比較。
圖1.17顯示的是部分G20國家居民最終消費佔GDP的比重，其中只有一個國家的居民消費率比中國低。2014年，中國的居民消費率大概是37%，巴西和日本是60%，美國是70%以上。我們的消費佔GDP的比重水準比較低，而且從2000年到2010年一直都是呈下降的趨勢，2010年之後稍有上升。沙特阿拉伯比我們低，但是它有它的特殊性，沙特阿拉伯是一個高度依賴非可再生資源的經濟體，所以它現在一定要有高儲蓄，為未來資源用盡的時候做準備，因此它的消費率比較低。而我們不應該這樣，我們的居民消費確實是相對比較少的。
我們拉動經濟有三駕馬車：消費、投資和淨出口，其中淨出口佔GDP的比重已經很小了，主要是消費和投資。和其他國家相比，絕大部分國家的投資率都比我們低，比我們高的除了沙特阿拉伯外，很多是在地圖上很難找到的小國。一個高投資率、低消費率的經濟增長模式，對於自己的居民來說不是特別好。我們的發展是為了滿足人民的美好生活需求，那就應該讓居民有更多的消費。
當我們考慮為什麽2008年之後全要素生產率對經濟增長的貢獻變小了這個問題時，我們有一個比較重要的發現，即投資率高和全要素生產率增長慢是有強相關性的。我們做了進一步的分析後發現，2008年之後我們的投資率很高，儘管對保持經濟增長有作用，但是對消費的增長起到了負面的作用，一定程度上影響了消費增長的速度。高質量發展要求給居民帶來更強烈的獲得感，也能以更有效率的方式來進行生產，這就要求適當降低投資率。隨著特惠模式的潛在問題變成實際問題，地方政府的特惠造成了大量的低效投資，投資結構不合理，投資過多過快，既降低了生產率，又對居民的消費率產生了負面影響，對高質量發展形成了障礙。
那麽在新的形勢下，如何發揮地方政府的作用？
在新形勢下，高質量發展對地方政府的要求是改善普惠的制度環境，這是一個非常困難的、漫長的、艱巨的過程。在這個過程未完成之前，可能還要有特惠，不然很多事情很難辦。我們希望地方政府在提供特惠的時候，更加重視居民的利益。比如，我們有一些產業政策並沒有把居民的需求放在很重要的位置，其實地方政府應該在制定產業政策的時候更加傾向於居民消費，特別是服務的消費。我們需要研究一下不同的消費領域，看看它們的制度障礙是什麽，地方政府要以特惠的方式，有針對性地解決服務領域的制度障礙和降低制度成本。我們應該適當地限制地方政府為特惠對象在要素取得方面提供過多優惠的權力，要讓它不能隨心所欲地去為它想支持的項目提供過多資源，因為這樣做往往會帶來一些效率的損失。這並不是發個文件就能做得到的，一定要提供相應的激勵機制。
我的建議有以下幾點。
一是對地方政府的考核要更加重視居民消費增長速度在考核中的權重，更加重視居民可支配收入增長速度在考核中的權重。對更加高效的可持續的公共服務的提供提出更高的要求，更加重視廣大企業和居民的主觀感受。
二是控制地方政府提供過多特惠的權力。要加強對地方政府資產和負債的考核，我們不僅僅要管理負債，還要管理資產。
三是要鼓勵地方政府的創新。地方政府的積極性很大程度上來自成就感和晉升的資本。生產發展了才能實現居民消費的增長，只要考核了居民消費的增長和居民可支配收入的增長，地方政府就有積極性、有動力來支持生產發展。
問題是如果隻考核居民的消費，地方政府可能搞短期行為，給居民發很多福利，因此欠下很多債，這種問題也是可能出現的。因此，我們還要考核地方政府的資產和負債，如此一來地方政府就沒有辦法用赤字去支持居民的消費，它只能靠發展生產，用更有效率的生產和更合理的分配來支持居民的消費。把考核居民消費的增長與考核債務和資產結合起來，可以有效地解決動力不足以及短期行為的風險。
還有一個問題，考核居民消費的數據裡，並不包括一些很重要的公共服務指標，比如，空氣質量比過去好了，在居民消費中反映不出來怎麽辦？我們要對少數關鍵的公共服務的高效和可持續提供有直接的要求，比如對環保要有直接的要求，同時要重視廣大居民對公共服務質量的主觀感受，要在考核中體現出來。
這裡我們隻提了很少的指標，為什麽不多提一些考核指標？其中有很多原因。一是考核指標太多，指標之間可能有衝突。當你激勵一個代理人同時去做很多事的時候，你的激勵機制非常難設計。因為你要考慮到平衡，而這個平衡是非常難以實現的。所以如果考核指標太多，指標之間會產生衝突，容易造成地方政府感覺負擔太重，無所適從。二是還會帶來數據可靠性方面的問題，因為考核太多指標，地方政府整天都在搞數字，它的質量就不那麽可靠了。
強調對居民消費和居民可支配收入增長的考核，以及重視居民的公共服務的主觀感受，會不會影響對生產者的支持，甚至造成對生產者的剝奪，比如向企業收稅來讓居民消費？我認為，剝奪企業來支持居民是短期行為，要想得到居民消費的可持續增長，必須有生產的增長才能保障。另外，要強調居民的主觀感受，也不能完全忽視企業的感受。再就是地區之間有競爭，如果你不善待企業，企業會用腳投票，我們可以用這些機制來保障企業得到充分的支持。
四是要鼓勵地方創新。建設中國特色社會主義，就是一個創新的過程，在這個創新過程中需要有更多的參與者。不僅是中央政府的政策制定者來決定怎麽做，地方的實踐和經驗也是我們找到創新途徑的最好方法。要實現高質量的發展，我們需要地方政府做不同的事，需要提供適當的激勵體系。我提出了應該重視的一些指標，但不希望包含太多的考核指標，同時也分析了不同的擔憂，在這些指標中都可以得到一定的反映。
本文根據長安講壇第332期內容整理而成。
(本文作者介紹：中信出版集團·灰犀牛品牌專注於洞見人類社會在經濟、金融、政治、科技、生活等領域的發展趨勢，致力於打造提供前瞻性智識的先鋒話題平台，在世界的變化中助你胸有萬壑，於危機與挑戰中醞釀製勝先機！)
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