對金融秩序八年整頓的回憶

　　戴相龍

　　編者按：今年是改革開放四十周年。習近平總書記指出，改革開放近四十年來，在中國共產黨長官下，中國人民憑著一股逢山開路、遇水架橋的闖勁，憑著一股滴水穿石的韌勁，成功走出一條中國特色社會主義路線。四十年來，改革已從農村到城市、從經濟領域到其他各個領域全面展開，逐步深化；對外開放的大門從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部循序打開，全方位推進。金融領域的改革開放更是其中一道靚麗的風景線。為此，本刊特別開設專欄，以歷史親歷親為者的視角，回顧和總結這段偉大的歷程。對改革開放最好的紀念，就是不斷在改革開放中取得新的進展。

　　1978年12月，我離開工作十年的雲南省圭山煤礦，調到人民銀行江蘇省分行工作，在昆明開往上海的火車上一遍遍聽到列車廣播黨的十一屆三中全會公報。此後的四十年，我有幸經歷和參與到推進中國金融業改革開放的事業中。今年是金融改革開放四十年。要說的話題很多，此文隻對1993年到2000年我國金融秩序八年整頓進行擇要回憶。

　　金融秩序混亂的主要表現和嚴重性

　　上世紀90年代初，全國金融秩序出現嚴重混亂，主要表現在下列幾個方面。

　　一是違章拆借。人民銀行少數分行將資金違章拆給非銀行金融機構，幾家大型銀行把資金違章拆借給所辦信託投資公司，拆入資金主要發放固定資產貸款。違章拆借在支持地方盲目擴大投資方面起了推波助瀾的作用。1992～1993年，違規拆出資金總額在1000億元以上，在今天看來，1000億元不算什麽，而在當時則是很大的數目。

　　二是非法集資。一些地方政府、企業和個人，以吸收投資之名，行高息攬儲之實，給民眾造成巨大損失。北京市長城機電技術開發公司總經理沈太福，先後在全國17個城市，以籌備“技術開發公司”名義向公眾吸收存款，支付24%補償費（是當時法定利率兩倍），投資人可隨時提取投資款。不到半年，集資額超過10億元。1993年3月，人民銀行通報全國，要求沈太福清退集資款。投資人隻收回17%本金。1993年4月18日沈潛逃被捕，1994年3月4日被判處死刑。無錫市新興實業總公司鄧斌以“聯營”為名，以超過60%的高息吸收資金，並以金錢網羅權勢和中介人員為其集資代言開路。截至1994年7月，鄧斌共非法集資32億元，給社會公眾和有關企業造成損失12億元。1995年11月，鄧斌被判處死刑。

　　三是違規吸收存款。在恩平市政府長官人的乾預和推進下，恩平市所在地各類金融機構，以高息、獎勵、貼水方式向市內外吸收資金。1996年8月，恩平市農信社各項存款餘額66.3億元，其中高息和“貼水”存款55.8億元，平均利率高達20%～25%。這些資金按市政府要求，主要用於各鄉鎮建設小水泥廠。隨著基本建設規模的控制，所建小水泥廠紛紛倒閉，導致當地金融機構損失100億元左右，國有商業銀行恩平支行宣告暫時停業，農村信用社全部關閉。

　　四是金融管理混亂，惡性案件不斷發生。一家國有商業銀行的衡水支行擅自向國外銀行開出共計100億美元的備付信用證，儘管當時這家銀行發表聲明作廢，但也造成一定損失，特別是給中國國有銀行信譽造成惡劣影響。

　　五是账外經營。一些金融機構為逃避金融監管和貸款規模限制，將部分存貸款列在账外核算。至1995年底，全國共查處國有商業銀行1000多億元账外資金經營。

　　六是亂設金融機構，違法違規辦理金融業務。一些地方政府和有關部門，設立了各種基金會、互助會、儲金會、股金服務部、結算中心、投資公司等機構，非法或變相從事金融業務。建立農村合作基金會的最初目的，是管理農村集體經濟和實現農民資金互助，它不屬於金融機構。但是，在一些地方政府乾預下，農村合作基金會向公眾大量吸收存款，用於地方建設，甚至被鄉政府挪用於建辦公樓和公用路線。由於存款利率過高，加之貸款項目失敗和資金被挪用，多數農村合作基金會不能支付到期的儲戶存款，引發儲戶聚眾示威、打砸鄉政府，在多個地市發生有數百人參加的擠兌存款事件。

　　上列違法違規活動，給全國社會穩定和經濟發展帶來了嚴重危害，使我國面臨有可能發生金融危機的壓力。一是破壞了國家巨集觀金融調控，造成現金投放激增，現金供應緊缺，物價迅速上漲。1991年現金投放530億元，1992年達到1200億元。1994年，全國居民消費物價增長24%，比1993年高出10.3個百分點。為了應對1993年春節現金投放高峰，中央主要長官親自召見十多個省委主要長官同志，要求保證做好春節前的現金供應工作。二是嚴重分流國有銀行資金來源，削弱了國有銀行對正常貸款的支持。許多地方還出現了國家糧食管理部門收購糧食、供銷社收購棉花和羊毛等給農民打“收據”現象。1994年，我到內蒙古的一個旗調研，我對一位婦女說：“對不起，我們政府工作沒做好，讓你們賣了羊毛，沒有取到錢。”這位婦女說：“沒關係，我們村裡人賣了羊毛，都沒有取到錢。”聽了她的話，我心裡十分難受。三是給公眾造成嚴重經濟損失。四是引發一系列犯罪活動。

　　發生上述違法違規活動的原因是多方面的：一些地方政府為盲目追求高速發展，乾預金融企業的業務經營，或者非法成立金融機構變相辦金融業務；一些金融機構出於地方、本部門、個人利益違法違規辦業務；人民銀行及有關監管部門，對金融監管不夠及時不夠有力；有些監管規定，如民間借貸等政策界限還比較模糊。

　　貫徹落實中央16條,“約法三章”，堅決處置違法違章行為

　　1993年6月24日，中共中央、國務院發布關於《當前經濟情況和加強巨集觀調控的意見》，對加強巨集觀調控、整頓金融秩序提出16條措施，其中前9條都是針對金融巨集觀調控和整頓金融秩序的。一是嚴格控制貨幣發行，穩定金融形勢，當年貨幣發行控制在1600億元。二是堅決糾正違章拆借。三是靈活運用利率杠杆，增加儲蓄存款，對三年期、五年期和八年期定期儲蓄實行保值，即對存款人，除到期付給原定利率外，再追加保值率，使其之和達到當時物價增長率。四是堅決糾正各種亂集資。國務院制定集資管理條例，嚴肅查處幾個重大亂集資典型案例，予以公布。五是嚴格控制信貸總規模。六是專業銀行要保證對儲蓄存款的支付。七是加強金融改革步伐，強化中央銀行的巨集觀調控能力。未經人民銀行批準，擅自設立的金融機構要限期撤銷或並入經批準的金融機構，堅決取締非法設立的金融機構。各銀行要與自己所辦的非金融機構和其他經濟實體徹底脫鉤。八是投資體制改革要與金融體制改革相結合。九是限期完成國庫券發行任務。十是進一步完善有價證券發行和規範市場管理。十一是改進外匯管理辦法，穩定外匯市場價格。

　　1993年6月24日，中央決定朱鎔基同志兼任人民銀行行長。7月7日，朱鎔基同志在全國金融工作會議上作重要講話，要求銀行系統的長官幹部要嚴格執行黨中央、國務院提出的16條措施，明確“約法三章”，在全國部署開展金融秩序全面整頓工作。

　　第一，立即停止和認真清理一切違章拆借，已違章拆出的資金要限期收回。各銀行要在當年8月15日前，將違章拆借給非金融機構的資金全部收回，拆給非銀行金融機構的資金先收回50%，其他違章拆借、違章參股和投資的資金，要在8月15日前提出收回計劃和處理意見，並上報總行。

　　第二，任何金融機構不得擅自或變相提高存貸款利率。不準用提高存貸款利率的辦法搞“儲蓄大戰”，不得向貸款對象收受回扣或者通過關係戶放高利貸。

　　第三，立即停止向銀行自己興辦的各種經濟實體注入信貸資金，銀行要與自己興辦的各種經濟實體徹底脫鉤。過去違反規定將信貸資金充當資本金注入企業的，要限期收回。

　　人民銀行和四家專業銀行等金融機構對朱鎔基同志講話認真執行，從1993年7月20日到8月15日，從銀行系統以外收回了400多筆違章拆借資金。因為拆借出去的資金，有部分搞了基本建設，也有部分用於流動資金。抽回用於流動資金的拆借款，會直接影響企業的正常生產經營。為解決這個問題，朱鎔基同志又提出“堵邪門，開正門”。他從8月初到11月末這幾個月裡，主持召開了8次資金調度會。其中8月21日到10月15日，人民銀行安排給專業銀行再貸款970億元，中央和地方債券轉為銀行貸款共計212億元，並責成我具體操作。

　　黨中央和國務院十分重視依法整頓金融“三亂”。1995年6月30日，第八屆全國人大常委會第十次會議通過了《關於懲治破壞金融秩序犯罪的決定》。全國各級司法部門，依據上列決定，及時懲治各種破壞金融秩序的犯罪活動。

　　經過1993年到1996年的努力，新發生的嚴重違法違紀活動得到了遏製，嚴重違法違紀人員基本得到處理，全國金融秩序好轉。但是，因嚴重違法違紀造成的金融風險依然存在，大量嚴重資不抵債、不能償還到期債務的金融企業依然存在，金融整頓任務尚未完成。

　　認真貫徹1997年全國金融工作會議精神，通過改革繼續整頓金融秩序

　　1997年11月，中共中央、國務院召開全國金融工作會議，會後聯合下發《中共中央、國務院關於深化金融改革，整頓金融秩序，防範金融風險的通知》。為落實1997年11月全國金融工作會議精神，國務院於1997年底成立了全國深化金融改革、整頓金融秩序12個專題工作小組。專題小組由主管部門長官擔任，有關部門和地方負責同志參加，集中力量研究金融改革和整頓的具體方案，並負責協調方案實施中遇到的重大問題。

　　12個專題工作小組，除中國人民銀行管理體制改革、證券管理體制改革、完善金融系統黨的長官體制3個工作小組外，其余9個分別是：整頓農村合作基金、整頓場外非法股票交易和證券期貨市場、整頓信託投資公司、整頓農村信用社、整頓城市信用社、整頓保險業、整頓銀行账外账、整頓亂集資等、整頓財政信用工作小組。

　　1998年5月22日，人民銀行召開全國“加強金融監管、整頓金融秩序”電視電話會議，在全國部署安排金融秩序整頓工作。經過三年多整頓，各類金融機構有較大壓縮，特別是對長期資不抵債、不能支付到期債務難以救助的金融企業堅決實行兼並或撤銷。1999年有城市信用社3154家，經過整頓撤銷500多家；有國有城市商業銀行88家，其中撤銷4家；農村信用社40334家，除對已背離為三農服務的嚴重資不抵債的予以撤銷外，絕大部分予以保留，立足改革、救助、發展；全國共有信託投資公司239家，在較好公司的基礎上合並重組為60家左右。一般情況下，各省市合並保留2家信託投資公司；撤銷地方政府批準設立的2.8萬家農村合作基金會，清理資產、衝銷壞账，符合條件的並入農村信用社。

　　中央明確，處置非法違規金融機構和債務，必須堅持下列原則：“誰主管，誰整頓；誰批準，誰負責；誰用錢，誰還錢；誰擔保，誰負相應責任”。整頓各類金融機構，撤銷長期資不抵債、不能支付到期債務、難以救助的金融機構，遇到的最大難題是如何籌集資金保護公民合法權益，保持社會的穩定。1999年4月，我們有關同志陪同中央主要長官去四川考察調研。當時四川省農村合作基金不能支付農民存款，導致許多地方發生農民打砸鄉鎮政府的群體事件，四川省主要長官請求中央支持。4月22日，我和一位省委長官同志商議，在中央財政不能借款、地方財政無力支付、公眾合法權益必須保護的困境下，應當頒布一個權宜之計：由當地國有企業向國有商業銀行的四川省分行申請借款，轉借給省政府用於農村合作基金會支付農民的合法債務，年底時商業銀行以借出款抵付向省政府繳納的營業稅。經國務院長官批準，後由商業銀行借款給四川省20億元，解決了省政府的燃眉之急，維護了地方穩定。這種處置方式是不規範的應急措施，不宜推廣。1999年6月，重慶市再向中央申請借款保支付時，根據朱鎔基同志的批示，改為由人民銀行向農村合作基金會再貸款，以保民眾合法權益，再在中央財政向地方轉移支付資金時扣還借款。

　　1999年11月12日，人民銀行向國務院匯報，需要關閉撤銷的金融機構，支付自然人合法債務，預測需要2200億元。後經過嚴格篩選，準備控制在1850億元以內。為了盡快落實中央有關政策，明確國家有關部門和省政府有關責任，提高工作效率，確保社會穩定，我率領人民銀行有關司局長，先後到廣東、四川、湖南、山東、遼寧、重慶、河北等八個省份與有關政府主要長官當面溝通，落實關閉金融機構數量、債務缺口和向中央借款數量。同時，明確省政府的有關責任。

　　用中央銀行再貸款，幫助省級政府解決支付自然人合法債務，再從中央財政返還省級政府資金中扣還，以保社會穩定，這在當時是一項艱難決策。當時預測，借出的資金，因各種原因可能難以收回。2000年7月31日，鎔基同志約我談話，要求我嚴格控制。第二天，他又寫信給我，重申了前一天的要求。根據鎔基同志指示，人民銀行和財政部制定了省級政府借款、使用、歸還辦法，並嚴格執行。到2000年底，原預測借款額度會超過1800億元，實際借款1500億元。上列借款人民銀行已收回95%。

　　從1997年到2000年，全國整頓銀行账外账，處理有關責任人5200多人；查處各類非法集資案件4000多件，涉及金額500多億元；大力整頓證券和期貨市場，全國41個非法股票交易所全部關閉，期貨交易所從14家撤並為3家；嚴肅查處了保險公司各種以高手續費、高返還、低費率方式進行的不正當競爭行為，打擊了地下保險中介機構活動。通過整頓，扭轉了全國金融秩序一度混亂的局面，為金融改革和經濟發展創造了條件。

　　2000年2月18日，時任溫家寶副總理召開改革整頓工作小組全體成員會議，對金融整頓改革工作進行總結。明確金融整頓工作取得階段性成果，具體表現在新的金融監管框架初步形成；整頓金融秩序取得重要進展，金融服務進一步改善。同時，總結取得金融整頓工作成果的成功經驗，提出存在的主要問題和當年清理整頓的主要任務。

　　到2000年底，基本實現1997年全國金融工作會議提出的三年改革整頓的目標。

　　在黨中央、國務院正確長官下，經過1993年到2000年的八年金融整頓，不僅遏製和查處了全國嚴重金融違法違規行為，而且撤銷了一大批嚴重資不抵債、難以救助的金融機構，化解了因管理體制缺陷和嚴重違法違規形成的金融風險。同時，推進金融體制改革，進一步完善了我國金融體系。金融秩序八年整頓，為順利推進金融改革開放創造了條件，是我國金融改革開放四十年歷史中不能忘卻的一頁。

　　整頓金融秩序是長期任務

　　上個世紀90年代初全國發生的金融秩序混亂，範圍廣、危害深、時間長，其危急局面離全國發生金融危機相差不遠。因此，黨中央、國務院集中力量整頓金融秩序，這是當時特定的需要。但是，我們要清醒地認識到，整頓金融秩序是長期任務。習近平總書記在2017年全國金融工作會議上明確提出要整頓金融秩序。回憶金融秩序八年整頓，我認為建立良好金融秩序，特別要堅持做好下列工作。

　　一是長官幹部務必須端正經濟工作指導思想。1991年、1992年，鄧小平發表南方談話，極大地鼓舞了各級政府和全國人民加快發展經濟的積極性。但是也有不少地區、不少長官幹部片面理解鄧小平同志講話，盲目發展，在財政無力支持下，引導或直接乾預國有金融企業違規經營，用違法違規所得資金盲目用於基本建設，可以說這是當時金融秩序混亂的一個主要源頭。我認為，一些地區長期以來盲目追求發展速度，在財政支出剛性控制下，轉向對當地金融企業施加壓力，促使金融違規行為不斷發生。只要各級黨委、政府長官端正經濟建設思想，指導維護金融企業依法經營，監督所在地金融機構執行國家金融方針、政策，我國就不會出現大面積金融違規問題，即使出現了也有利於及時糾正。

　　二是金融企業要真正建立“自主經營、自我發展、自負盈虧、自擔風險”的機制。一些金融企業長官人視企業治理機制和制度為形式，往往為自己所在部門利益和個人升遷，弄虛作假，違規經營，也是造成金融秩序混亂的另一個重要原因。對這些高管人員要長防緊盯，及時處置。對嚴重違規造成嚴重損失並不予救助的金融企業，應采取兼並或破產清除，以示法規的嚴肅性。

　　三是金融監管要深入基層經營活動。再好的金融監管體制，也代替不了監管人員對基層金融業務違規活動的早發現、早治理。1993年許多信託投資公司辦成了銀行，這種情況居然在前幾年又大面積出現了。很重要的一個原因，我認為是對很早已在信託投資公司和資產管理業務中出現的各種違規行為沒有及時糾正，直到成為普遍行為時才大力整頓。當前，要特別關注去產能中的違約債務處理問題，對“借新還舊”和“延期還款”等，要規定一定的條件和程式。如果負債企業經營管理狀況毫無改善，有的需要破產重整，如對這些企業“借新還舊”，就是掩蓋不良貸款，擴大金融風險，對此要密切關注和糾正。

　　四是支持金融創新，但要堅持防範風險。我國經濟高速發展轉入高品質發展，特別需要金融創新。非金融企業與金融企業的產品、技術創新不同。前者風險可計量，也不易擴散，風險容忍度可以大一些。但後者是經營和管理貨幣的企業，涉及民眾，一旦有失會波及社會，因此對其產品和技術創新的風險容忍度應小一些，對創新的成效和風險要進行事前評估，全程監管，及時完善。

　　五是要不斷完善金融法律法規。對民間借貸、股權融資和債務融資、金融業務和非金融業務等，要在法律上嚴格界定。

　　六是要不斷加強對長官幹部和民眾的金融基礎知識的普及教育，提高對金融違法違規行為的識別能力和對風險的防範能力。

　　作者系中國國際經濟交流中心副理事長

責任編輯：謝海平