【改革開放40年】中房集團原董事長孟曉蘇講述房改那些事兒
來源：證券時報
“壯闊東方潮 改革奮楫時”編者按：
今年是中國改革開放四十周年。四十年來，中國改革的路線越走越寬，開放的大門越開越大，創造了舉世矚目的發展奇跡。
隨著改革開放步入深水區，各方利益與矛盾交織凸顯。如何將改革開放引向深入，需要攻堅克難，需要上下同心，需要久久為功。
改革再出發，風起好揚帆。值此改革開放四十周年之際，證券時報推出“壯闊東方潮 改革奮楫時”大型專欄，邀請政府部門官員、知名專家學者和行業領軍人物獻計獻策，涓滴成流，匯聚成新時代改革開放的磅礴大潮。
本期，由原中房集團公司董事長孟曉蘇講述住房制度改革那些事兒。
作者小傳
孟曉蘇，原房改課題組組長、中房集團公司董事長。1996年率先提出“住房建設是國民經濟的新增長點”，是1998年我國城鎮住房制度改革的推動者之一，見證了中國住房制度改革20年的發展歷程，也是最早提出在中國發展住房抵押貸款和抵押貸款保險的專家之一。
早年在國務院和全國人大工作，對經濟發展現實情況有深入了解，後擔任中房集團董事長，曾多次提出關於經濟發展和房地產業發展的政策建議，其觀點對中國房地產業發展產生了重要影響。
孟曉蘇應約為證券時報撰文，在回顧二十年房改歷程的同時，對新時預售屋地產業的發展提出不少建設性的意見和建議，其中最關鍵的是要穩定房地產市場，用長效機制取代“短期調控”。
今年7月3日，是1998年國務院發布《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發【1998】23號）整二十周年。以它為起點推進的我國城鎮住房制度改革，是中國經濟改革進程中的一大亮點。它把商品化與市場經濟引入到中國的住房建設與分配領域，中國城鎮居民從此居住得更加舒適寬敞，生活得更有尊嚴。
住房商品化推動房地產業迅速發展，使它成為新的國民經濟主導產業。房地產業與汽車業、基礎設施建設業共同拉動著投資與消費，促使中國經濟迅速轉型到重化工時期。新的主導產業拉動著中國經濟二十年持續快速發展，使中國成為世界第二大經濟體、第一大工業國、第一大貨物貿易國。
在全面深化住房制度改革的今天，回顧當年的房改歷程，需要進一步深化供給側結構性改革，明確市場經濟方向。適應新時代要求，著力解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，讓全體人民住有所居，並繼續發揮房地產業拉動國民經濟長期增長的作用。
一、房改之前——住房福利分配制度下的“全民蝸居”
對於房改之前中國城鎮居民的居住狀況，原國家建設部副部長楊慎先生曾做過調研，並提供如下數據：“從1956年到1986年30年間全國城市僅蓋了7億平方米住宅，按照50平方米一套折1400萬套，平均每年47萬套。1985年國家對城鎮住房進行調查，調查結果是人均住房面積僅2~4平方米”。時任國務院總理溫家寶2010年2月在接受網媒專訪時曾這樣回憶他幼時的居家狀況：“我從小學到離開家的時候，全家五口人只有9平方米的住房”。當年的電影《人到中年》也如實反映了大學教師們的蝸居狀況。全民蝸居的原因是延續多年的福利性分配制度，基本上取消了私人房產。直到國家與國有部門的福利房持有壓力越來越大，連維修費用都付不起的時候，“問題導向”開始倒逼中國進行城鎮住房制度改革。
1980年4月鄧小平同志發表了關於發展住房建設的重要講話，提出“城鎮居民可以購買房子，也可以自己蓋，不但新房子可以出售，舊房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款”。1981年1月16日由原城鄉建設部設立了“中國房屋開發總公司”（後更名為“中國房地產開發集團公司”），並在全國投資設立多家“種子公司”，到九十年代初全國房地產開發企業發展到3000多家，在一定程度上緩解了當時的住房困難局面。
二、改革起航——在經濟困難“倒逼”下啟動住房制度改革
1996年，我國出現了有史以來的第一次“產能過剩”。那時全國鋼鐵產量僅1億噸、紗錠僅5000萬支就過剩，還有其他許多相關產業，也都出現了低水準的“過剩”。中國房地產開發集團公司當時佔有全國1/5的房地產開發份額，最有資格向國家提出產業發展建議。1996年初我作為中房集團公司總經理，率先提出的“住房建設是國民經濟的新增長點”，得到國家計委和財政部的呼應，被主持國務院工作的朱鎔基副總理所接受，他提出“住房建設可以成為新的經濟增長點與新的消費熱點”。
1996年6月我在厲以寧教授（時任全國人大法律委副主任委員）指導下完成了博士論文，研究方向就是由董輔礽教授（時任全國人大財經委副主任委員）所提出的《現代化進程中房地產業理論與實踐的比較研究》，包括各國住房制度改革比較的章節。隨後由國家建設部、國家體改委、國家計委、國家科委和中房集團共同設立起一個課題組，啟動了住房建設成為國民經濟新增長點研究與住房制度改革方案設計。這個房改課題組由楊慎、洪虎、鄭新立、尚勇等人擔任顧問，由我擔任課題組組長，成員中包括梁運斌、印坤華、高材林等專家。方案設計中大量採用了厲以寧、董輔礽所指導的我的博士論文內容，可以說這個課題組匯集了當時中國的頂級專家和頂級智慧。房改課題組從1996年10月開始工作，到北京、上海、廣東、江蘇等多地進行調研。到1998年3月完成課題報告，歷時一年半。
當時俞正聲已擔任國家建設部部長。他在1988年擔任煙台市市長期間，曾成功進行過“空轉起步”的模擬性房改試點。此時國務院成立了住房制度改革長官小組，由時任國務院副總理溫家寶擔任組長，建設部與國家體改委等部門都投身到這項工作中來。1998年7月3日發布了國務院23號檔案，正式啟動了全國城鎮住房制度改革。
住房制度改革中全面推行了一系列“新政”，包括：提薪降息鼓勵消費、停止福利住房分配、提租補貼促售公家宿舍、完善住房供應體系、開展住房抵押貸款、放開住房二級市場、減免過高交易稅費、支持住房企業發展。這些政策措施在兩年內啟動了市場，到了2003年政府換屆時，房地產市場供銷兩旺，相關產業都走出困境迎來新的發展。其中鋼材產量發展到兩億噸，紗錠發展到兩億支，走出了低水準的“產能過剩”，迎來新的發展。
近年習近平總書記用“倒逼機制”描繪改革形勢，細想起來果然如此。安徽農民討飯“倒逼”出農村承包製改革、廣東居民逃港“倒逼”出經濟特區、計劃經濟走入絕路“倒逼”出市場經濟、福利分房陷入困局“倒逼”出住房制度改革……“倒逼”這二字用得真是貼切實際、出神入化！
三、巨大動力——主導產業拉動經濟帶來百業興旺
中國居民消費在房改前的二十年中，已經歷了“老三大件”、“新三大件”時期，顯示出明顯的“排浪式消費”特點。在推動房改時我們已經看到，隨著居民消費需求水準的提高，購房和購車將成為中國新的“排浪式消費”。美國人在上世紀五十年代把購房購車稱為“美國人的夢”，我們設想中國人也會出現購房購車的“中國人的夢”。這種購房浪潮果然在政策支持下如期來臨，城市居民踴躍購房購車，許多企業紛紛轉型進入房地產開發領域。中國的房地產投資規模從房改前的3580億元，一路增長到2017年的14兆元，20年間增幅達到40倍；由此拉動國內生產總值從1998年的7.8兆元增長到2017年的82.7兆元，20年間增長了10倍。
朱鎔基總理說，“房地產業拉動了一百多個產業的發展”。許多相關產業在房地產拉動下增長迅猛，紛紛成為世界第一。譬如中國鋼鐵產量佔世界50%以上，水泥產量佔世界產量60%，電解鋁產量佔世界65%，平板玻璃產量佔世界50%，化纖產量佔世界70%，建築陶瓷產量佔世界52%，發電量、煤炭產量、工程機械、港口吞吐量等都是世界第一。房地產與相關產業對中國經濟的巨大拉動作用不可低估。
房改所帶來的另一個顯著變化是居民住房條件的迅速改善。城鎮居民人均住房建築面積從房改前的17平方米提高到2016年的36.6平方米，戶均一套住房。居民房產價值持續增長，成為一大社會關注熱點。1998年房改時全國平均建案價僅為2002元/平方米，今年4月則達到8585元/平方米。許多老職工當年享受房改補貼價，僅用兩三萬元買下的原租住公家宿舍，現在已升值到上百萬、幾百萬元，一線城市升值更高。住房價值上漲使人民群眾獲得了實實在在的好處。
四、今後走勢——加快供給側改革讓全體人民住有所居
十多年來建案價持續上漲，在給有房居民帶來家庭財富增值的同時，引發了社會上的廣泛爭議，也帶來了調控上的困難。政府調控一度把“抑製房價上漲”作為調控目標，采取的“70/90”政策、“緊縮地根銀根”政策，沒有完全起到預想中的效果。在當年房改方案中明確提出的“市場提供建案、政府供應保障房”多年被忽視。直到2011年國務院提出“加大保障性安居工程建設”、“加快城市棚戶區改造”，並召開30多次會議催督落實，才慢慢增加了保障房供應，逐漸補上了短板。
十九大報告提出，新時代我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在人民對美好生活需求中，就包括有“更舒適的居住條件、更優美的環境”。近年總有人說居民住房購買力已經飽和、房地產已沒有發展太空了雲雲，這是不了解中國國情。中國城市有不少年輕人還是“剛需族”，不少市民需要更新住房，數億農民要在城鎮化進程中進入城市，許多城市舊城改造任務繁重，還有旅遊度假、養老養生等多元化需求。房地產在中國仍有較大發展太空，至少還要快速發展二十年。
新形勢下房地產如何更好發展？現在需要著力加強供給側結構性改革，“加快建立多主體供給、多管道保障、租售並舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。我認為以下幾個方面的工作是很重要的：
1、繼續供應廉租房，加快完善住房保障。當年房改方案中明確提出的“由政府負責建立廉租住房供應體系”還需要繼續落實。近年《政府工作報告》中多次提出的“持續進行棚戶區改造”、“以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障”。建設與合理分配保障房仍是政府的重要任務。
2、提倡“租購並舉”，發展住房租賃市場特別是長期租賃。針對以往隻重視房屋銷售而不重視房屋租賃的傾向，要加快補齊短板。發展租賃市場不能只靠政府來當業主，國外成熟的租賃市場也是由居民和企業作為業主主體的。所以要從供給側發力，增加租賃房供給；改變住房的“限購”政策，允許和幫助有能力持有租賃房的居民當上業主。更要支持專業化、機構化住房租賃企業發展，運用房地產投資信託基金等方式進行資產證券化融資。這樣才能更好實現“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，那時若轉讓也只是轉讓權益，不用買賣住房。
3、用“共有產權房”降低購房門檻，讓“夾心層居民”早日實現購房夢想。我國近年推行的“共有產權房”，是房改以來最有意義的制度創新，它比房改時學取的香港“居屋”與新加坡“組屋”政策更有實踐意義。它把部分土地出讓金變成政府對房屋的部分產權，在不打亂房價體系情況下，讓中等收入住房困難家庭，即所謂“夾心層家庭”降低購房初始成本，早日住有所居。我想如果能把這項政策用於住房租賃，政府放棄房租收入，把房租都匯集在居民或住房租賃公司，就可以有效改變我國大城市“租售比過低”的情況，有利於鼓勵住房租賃和支持租賃企業證券化融資。
4、加快推進農村集體建設用地改革。現在國家政策已支持用農村集體建設用地建租賃房和開展資產證券化，這是一個幅度不小的改革。用集體土地建的房子被稱為“小產權房”，過去轉讓與租賃都是“違法行為”。現在國務院把“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革”作為全面深化農村改革的重要內容，開始進行用集體經營性建設用地建設租賃房試點，還要以此打破政府作為居住用地唯一提供者的局面。我希望看到這一改革的繼續推進，實現十八屆三中全會提出的“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”要求。最終要通過修改法律，讓農村宅基地向市民或企業的流轉從“違法”變為“合法”。
5、通過建設“美麗鄉村”把城市房地產投資引入農村。事實告訴我們，農村建設僅靠農村自身資金積累與投資是遠遠不夠的。要改變城鄉二元結構，就要允許城市資金投向農村。近年從浙江興起的“美麗鄉村建設”，得到城裡投資人與農民群眾的一致響應。它不僅能夠造福於城裡人，而且能夠造福於沒有進城的鄉裡農民，讓廣大農民群眾可以共同分享改革開放的成果。
五、不忘初心——堅持市場化方向完善住房制度改革
今年恰逢中國改革開放四十年，又是中國城鎮房改二十年。回顧二十年房改歷程，我心頭喜憂參半。喜的是看到房改作為一項重大改革，有力推動了國家經濟發展和小康社會建設；憂的是當年房改任務還有好多沒有完成，房改所指明的市場經濟方向還在“調控”中經常發生迷離。
以“限購、限貸”為特點的房地產調控自2011年實行以來，並沒有完全遏製住房價上漲的勢頭，雖從五年前就改變了“一刀切”的“房地產調控”，實行了“因地製宜、分城施策”，但由於地方政府在增加土地供應上的不足、土地供應結構中住宅用地過少等問題，部分地區房價上漲速度仍然過快。這種狀況，應該更多從市場角度找原因，而不能簡單歸因於購買力過旺。
一些地區承受不起經濟增速下滑與土地收益銳減的壓力，壓兩年趕緊得放，一放馬上就反彈。這種“短期調控”使得中國樓市呈現出“三年小周期”怪象：一年猛漲兩年壓，然後再猛漲再壓，很像三步舞曲的節奏“蹦擦擦”。
這舞步從2006年開始已經跳到第四個周期了，這樣調控怎麽能行呢？在建案市場上需要的是堅持市場經濟方向，建立符合國情、適應市場規律的房地產平穩健康發展長效機制。面對房價上漲，需要的是增加土地供應、增加住宅用地供應，用增加建案供應滿足旺盛需求，抑製房價過快上漲。要穩定房地產市場，用長效機制取代“短期調控”。
近幾年我所提倡的“反向抵押養老保險”在幸福人壽保險公司試點成功，180多位老人享受著“又住房、又拿錢”的尊嚴生活，還有更多老人排隊等待入保，而他們的房產證卻多有瑕疵。這才讓我發現，不少住在“央產房”、“企產房”、“校產房”中的居民，雖然通過房改得到產權房，但至今還沒有拿到完整的房產證。國家已確定要實行房地產稅立法，這些無證與殘缺證的房產將成為征稅的一大障礙。特別是有的機構已提議納稅要按照“評估值”，他們不知道所面臨的房產狀態是什麽，如何評估這些無證與殘缺證的房產？當然這也將形成一種“倒逼機制”，稅制改革倒逼我們加緊完善住房制度改革。
責任編輯：李鋒
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