肖子華：加快放開大城市落戶限制

每經編輯：祝裕

國家衛生健康委流動人口服務中心主任 肖子華

日前，國家發改委在《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》中提出，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉區域間戶籍壁壘，統籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。這是國家2014年推進新一輪戶籍制度改革以來，對戶籍制度改革政策的最新表述。

戶籍制度是城鄉“二元”體制的核心，戶籍限定了公民自由遷移、定居和享受社會福利的範圍。以戶籍制度和一系列建立在戶籍制度之上的制度如教育制度、社會保障制度、醫療制度等，形成了流動人口融入城市社會的主要制度性障礙。取得流入地城市戶口，成為流動人口市民化與否的最重要、最顯著又是最簡單的標誌。戶口不僅增加了流動人口在城市生存和發展的成本，同時也因其所包含的不平等因素使得流動人口融入城市社會的難度進一步加大。

近期國家衛生健康委流動人口服務中心發布的《中國城市流動人口社會融合評估報告（2018版）》表明，阻礙流動人口在城市融合的制度性障礙仍然存在，城鄉“二元”體制的格局沒有被打破。按照國家新型城鎮化戰略規劃，國家按照人口總量把城市分為5類7型，每種類型的城市入戶條件不同，總的導向是鼓勵農業轉移人口（流動人口的主體）到中小城鎮落戶，嚴格限制超大城市和特大城市人口規模。

但從實際情況來看，流動人口大多流入了就業機會較多和公共服務較好的大城市，流動人口的大城市偏好與“中小城市優先”的戰略導向存在矛盾。從該報告所列的50個被評估城市來看，城市規模越大流動人口的落戶意願越強烈，在10個特大城市中，流動人口願意落戶的比例達到39.45%，其他40個大中城市則降低為34.72%。

流動人口不願意落戶小城鎮而更願意集中到住房、環境、交通壓力比較大的大城市，可以從以下三個方面理解：首先從流動人口產生的原因來分析，20世紀80年代以來的人口流動不是計劃經濟時期由政府組織的定向流動，而是市場經濟條件下的自主選擇。選擇大城市還是小城鎮是流動人口根據自己從中獲得的收益高低進行理性比對的結果。其次從城市蘊含的發展機會和資源分析，大城市具有比中小城市更加豐富的經濟社會資源，無論就業機會、發展空間，還是教育、醫療、交通、文化等都具有中小城市無法比擬的優勢。第三從社會融合的角度來分析，城市是歷史文明的沉澱，大城市在文化上更加多元、開放，包容性更強，而中小城市受當地文化、社會關係和網絡的影響更強，對外來群體來講更難融入。

當前，加快推進戶籍制度改革已經成為各界的共識，從1990年代國家小城鎮試點到2016年的“一億人落戶”方案頒布，戶籍制度改革已經由淺入深，開始觸及到戶籍本身以外的內容。目前，隨著各地城鄉戶籍登記制度改革的逐步完成，“顯性戶籍牆”對“鄉—城”流動人口的製約作用逐步減弱；而“隱性戶籍牆”構成了流動人口社會融合的主要障礙。因此，未來戶籍制度改革的重點不在戶籍本身，而在於利益關係的調整。特別是要逐步剝離依附在戶籍制度背後的社會福利和資源配置功能，使戶籍制度逐漸回歸其應有的登記和統計功能。

當前改革的步驟主要是中央頒布政策，各自根據自身實際制定具體的落實政策。但從實際效果來看，地方政府在推進戶籍制度改革的過程中會根據自身的利益權衡，決定戶籍的開放程度，造成改革方案在不同類型的城市差別很大。往往是沒人願意落戶的地方戶籍開放程度較高，而願意落戶的地方開放程度較低，使戶籍改革的效果受到影響。鑒於戶籍制度是一個國家的基本制度，所有的國民應該一視同仁，未來的改革應該由中央政府主導，在國家層面進行制度設計和整體推進，降低地方政府的權限，使戶籍制度成為流動人口“用腳投票”的一種選擇機制。

目前中小城鎮對戶籍基本完全放開，未來改革的重點不是中小城市而是大城市和特大城市。流動人口目前主要集中在東部沿海的大中城市，特別是長三角、京津冀和珠三角三大城市群，集中了全國一半以上的流動人口。除了北京、上海等少數超大城市外，未來其他城市都應該逐步放開、取消指標限制，原則上按照就業和住房“兩個穩定”有序推進戶籍制度改革，把符合條件的流動人口納入本地戶籍，提高戶籍人口城鎮化的比率。

考慮到農村的土地、宅基地等利益，除了一些超大城市和特大城市，其他類型城市農業轉移人口落戶意願均比較低，主要原因是怕轉戶後農村的權益受到損害。為解決這個問題，國家在相關文件中提出了“現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”的規定，這樣農業轉移人口的戶口變動與農村“三權”脫鉤。目前全國各地都在對農村“三權”進行確權，有些地方已經頒發了產權證。下一步有必要繼續深化改革，推進土地制度與戶籍制度聯動改革，徹底打消農業轉移人口戶口進城的顧慮。

每日經濟新聞