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解讀美國政府對科技巨頭髮起的反壟斷戰 FAAG緣何惹眾怒?

騰訊證券7月5日訊,在整個意識形態領域,要求華盛頓必須對科技巨頭采取更多措施的呼聲已經越來越高。

對科技巨頭(尤其是Facebook和Alphabet旗下的谷歌google)越來越強烈的抵觸情緒,引發了一場社會運動。這場運動可能會摧毀華盛頓方面長達40年之久的共識,即在為企業競爭設定邊界時要順從市場。國會議員、學者和活動人士正就如何最好地解決人們的擔憂展開激烈辯論。人們擔心,無論是科技行業還是其他行業的企業巨頭,都已變得過於強大、增長過快。

反壟斷法到了重新修訂之時?

在競選過程中,民主黨總統候選人抨擊了從亞馬遜公司到農業綜合企業集團等巨頭的權力,這讓人想起了泰迪-羅斯福(Teddy Roosevelt)的精神。一個世紀前,羅斯福攻擊壟斷了美國鐵路和石油行業的大型信託公司,簡介定義了“反壟斷”的含義。在國會山,民主黨人和共和黨人已經聯合起來,計劃對影響力過於集中的經濟實體進行廣泛的國會審查,這甚至可以追溯到上世紀50年代轟動一時的聽證會。

川普政府通常被視為對企業友好,它正準備調查谷歌和Facebook可能對競爭對手采取的壓製措施,這兩家公司從極客初創企業迅速成長為影響從市場到選舉等方方面面的“超級寡頭”。

在人們普遍反思反壟斷之際,科技巨頭遭到了強烈反對。而過去圍繞政府該不該乾預市場的左右之爭,也變得不那麽界限明確了。

儘管舊的信念面臨著新的挑戰,但對於接下來會發生什麽,人們幾乎毫無所知。而法律和立法途徑可能需要數年的討論才能得出結論,討論的選項包括加強對公司和公司拆分的審查。

密歇根大學(University of Michigan)法學教授丹尼爾-克蘭(Daniel Crane)在最近的一篇文章中寫道:“反壟斷法現在處於這一代人生命中最需要重新進行商榷變革的時刻。”

據《華爾街日報》報導,美國司法部(Justice Department)正在加緊對谷歌的調查,並有權調查蘋果公司,而美國聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission)則對Facebook和亞馬遜可能的反壟斷調查擁有管轄權。眾議院司法委員會表示,將對數字市場的競爭展開調查。州一級的檢察長也在準備對大型科技平台展開調查。

反壟斷重新成為焦點,反映政治和經濟力量的分裂。許多民主黨人正轉向左翼,更多地指望政府解決經濟和社會問題。共和黨政府則很難平衡其聯盟,其中既包括長期的商界盟友,也包括總統川普的民粹主義根基,後者時常就外包和移民問題向美國商會公開發難。

這些轉變攪亂了已有數十年歷史的“華盛頓共識”的其他方面,比如是否以自由市場為本,以及要不要擁護自由貿易和全球化。

儘管失業率仍處於歷史低點,但許多經濟學家將工資停滯不前、經濟不平等加劇、生產率低迷與美國工業集中度提高、反壟斷執法松懈聯繫在一起。

如今的巨頭們較上世紀更為強大?

自上世紀80年代初以來,許多反壟斷措施的執行力度都有所下降,2017年司法部的投訴比1981年的反壟斷案件數量少61%。與此同時,並購活動大幅增加,根據美國並購與聯盟協會(Institute for merger, Acquisitions and coalition)匯編的數據,目前每年報告的並購交易數量是40年前的7倍以上。

上世紀90年代出現了一波大型電信合並浪潮,由貝爾電話公司的拆分創建的長途和地區競爭對手相互收購。銀行業和金融服務業也掀起了合並浪潮,造就了花旗集團和美國銀行等巨頭。2008年金融危機期間,監管機構加快了這一進程,以防止實力較弱的機構倒閉。

地方和區域連鎖藥店則紛紛收購競爭對手,如今大部分銷售都集中在四家公司手中。根據IBISWorld的數據,2018年四大航空公司控制了美國市場75%的份額,而十年前這一比例還不到60%。近90%的鐵路市場由四家公司控制。民主黨總統候選人參議員艾米-克羅布查爾開玩笑說,這根“大富翁”棋盤遊戲中的數字不謀而合。美國僅有的兩家棺材和骨灰盒製造商控制著80%的市場。

科技公司首當其衝

大型科技公司一直是關於反壟斷的辯論最為激烈的領域。這些公司對美國經濟和社會的重要性在20年前是不可想象的,公眾對這些公司對一系列市場、國家話語權和隱私的所作所為越來越感到擔憂。

谷歌、亞馬遜、Facebook成為眾矢之的,以及儘管對其批評聲音較小、但仍被批評人士歸為這一集團的蘋果。

壟斷者通常被指控利用他們的影響力來榨取更高的價格,儘管其中一些巨頭免費提供了許多服務。批評人士認為,這些公司並沒有對消費者造成直接的經濟損害,而是利用其市場力量將業務轉向自己的業務,削弱競爭,吞噬零售、音樂、廣告和其他行業的利潤,同時壓製創新。多數批評人士認為,如果有更多企業在這些領域展開競爭,除了價格外,一定會有更大力度的隱私保護措施頒布。

科技公司普遍表示,它們相信自己在充滿活力和高度競爭的市場中運營,不認為自己是非法壟斷企業。亞馬遜創始人兼首席執行官傑夫-貝佐斯在2019年致股東的信中,強調了亞馬遜業務在許多方面的高度競爭性。

在去年的一次國會聽證會上,當被問及Facebook是否壟斷時,創始人馬克-祖克柏(Mark Zuckerberg)說:“我當然不這麽認為。谷歌在與歐盟反競爭行為的鬥爭中聲稱,其產品和服務促進了選擇和競爭。蘋果公司在回應有關其應用程序商店反競爭的指控時,稱其對應用程序開發商的限制和規定給消費者帶來了安全上的好處。

白宮開始警覺大型企業的兼並

政客們則把目光投向各行各業企業不斷加劇的壟斷現象,其中包括銀行業、醫療和有線電視等。他們給這些行業貼上了罪惡的標簽,比如價格高、客戶服務差、消費者的選擇有限。

川普總統和國會都在加大對大型製藥公司的壓力,探索監管和立法途徑,試圖迫使藥品價格下降。今年3月,參議院舉行了一場名為“美國存在壟斷問題嗎?”今年春天,總統候選人參議員伊麗莎白·沃倫(Elizabeth Warren)呼籲政府撤銷拜耳公司(Bayer AG)和孟山都公司(Monsanto Co.)的合並,而競爭對手參議員科裡·布克(Cory Booker)則提出立法,呼籲凍結大型農業企業的合並。

分析人士正在密切關注美國政府對T-Mobile美國公司(T-Mobile US Inc.)和Sprint Corp.擬議合並的處理情況。這兩家公司分別是美國第三和第四大無線運營商。

對反壟斷的新關注是一項引人注目的政策轉變。自裡根總統開啟了一個政府不願乾預私營部門的新時代以來,這項政策一直被視為基本穩定的政策。

民主黨人傾向於更多地限制大企業,而共和黨人則傾向於少一些。但自裡根時代以來,他們的反壟斷鬥爭主要是圍繞相對狹窄的選擇範圍展開的,範圍在保守派學者設定的範圍內,而且主要是少數專家之間的技術名詞之爭,遠沒有擴大到更廣泛的政治領域。

國會上一次通過反壟斷立法是在1976年。政府上一次達成協議拆分美國電話電報公司(AT&T Co.)是在1982年。在1992年的總統競選中,民主黨放棄了長期以來在其競選平台上呼籲更嚴厲的反壟斷,並在接下來的25年裡忽視了這一問題作為競選議題的重要性。

美國各界關於反壟斷的三個不同陣營

美國各界關於反壟斷的爭辯分為三個主要陣營。一群鼓動者呼籲恢復過去對反壟斷的強監管,政府更有勇氣對大企業的規模和做法施加新的限制。

另一端是自由市場的保守派信徒,他們認為所有關於壟斷危機的言論都被過分誇大了,而當前的體系運轉良好。

中間是一群中間偏左的學者和政策制定者,他們認為應該發揮更積極的執法作用,但對極左陣營的分裂言論感到畏縮。

在這場辯論中,最具煽動性的聲音來自一群由自由派政治家領導的鼓動者,沃倫和同為總統候選人的參議員伯尼-桑德斯,還有試圖讓民主黨在一系列經濟問題上向左傾斜的社會活動者和學者。

他們認為,在裡根時代,美國的經濟政策出現了一個危險的錯誤轉向,削弱政府權利,企業開始做大,而創建一個寬鬆的反壟斷制度是這一錯誤的核心。他們主張回歸更具擴張性的反壟斷理念,包括可能會解散那些被視為過於龐大和強大的公司,這一理念曾營造出活躍的競爭環境。

從19世紀末到20世紀70年代的早期,反壟斷勢力一直強大,主要針對美國鋼鐵公司(U.S. Steel)、標準石油公司(Standard Oil)和伊士曼柯達(Eastman Kodak)等公司。保護競爭激烈、高效的市場是其中一個目標,另一個目標是保護小企業免受工業革命帶來的新巨頭的競爭壓力。第三個目標是保護民主制度,有觀點認為,大企業權力的過度膨脹會促使他們為了自己的利益去影響政策。

反壟斷監管的放鬆促進了美國經濟的騰飛

在裡根政府和法院采取行動縮小關注範圍、將反壟斷與經濟問題緊密地聯繫在一起之後,這些目標被擱置一邊。他們接受了“消費者福利標準”,該標準表示,只有當存在明顯的物價上漲或其他經濟危害的危險時,政府才應該限制企業。

很多人認為,這一轉變至少在一段時間內促進了經濟增長。它還幫助引領了一波新的並購浪潮,以及企業巨頭的誕生。在如今主張加大乾預力度的團體看來,這些企業巨頭顛覆了政府與企業之間的健康權力平衡。

對矽谷來說,不斷變化的政治風向尤其引人注目。科技巨頭們開創了21世紀,自由派和保守派都將其視為改變經濟、賦予普通美國人權力的新貴。

最近,他們因允許傳播暴力視頻和病毒式虛假新聞账戶而受到批評,這些虛假新聞账戶甚至干擾到選舉,踐踏用戶隱私,並令中小企業根本就無法預期展開競爭。不過這些公司已經承認了錯誤,並承諾在許多關鍵問題上做得更好,他們認為最主要的是虛假信息和保護隱私。

在芝加哥大學(University of Chicago)最近舉行的一次反壟斷會議上,一位小組主持人要求與會者證明大型科技公司的“危害”,這是提起政府指控所需的證據標準。“我不知道,緬甸的種族滅絕似乎是一種傷害,”主導反壟斷指控的維權智庫開放市場研究所(Open Markets Institute)研究員馬特-斯托勒(Matt Stoller)說道,而Facebook承認其平台曾在2017年被用於煽動該國的種族敵視情緒。

極力支持反壟斷的陣營主張恢復到原來的時代,讓執法者根據市場結構和公司規模來做決定,而不過度依賴對具體交易的經濟分析。

科技巨頭的“特殊”監管策略

莉娜-汗(Lina Khan)在2017年耶魯大學法律期刊上發表的一篇論文為反壟斷擁躉們提供了一個定義性的論述,這篇論文詳述了亞馬遜是如何通過多元結構來規避目前的反壟斷認證方式,同時仍在積聚廣泛的影響力並威脅到市場良性競爭的。

她列舉了亞馬遜作為主要在線購物平台的雙重角色,作為電商購物平台的同時還在該平台上銷售自己的產品,這讓它有了優勢來支持自己的產品,並擠壓競爭對手。她建議,要麽迫使亞馬遜剝離其中一條業務線,要麽讓亞馬遜像政府控制電力設施那樣,把亞馬遜當做“天然壟斷”來監管。

儘管由左派領導,一些保守派人士已經加入了這個激進組織。德克薩斯州共和黨參議員特德-克魯茲(Ted Cruz)在4月份的參議院聽證會上表示:“從任何角度看,如今的大型科技公司幾乎都比標準石油(Standard Oil)拆分時規模更大、實力更強。”

保守派還有一個特別訴求,為了保護言論自由,有可能擴大反壟斷範圍,尤其是那些懷疑Facebook、谷歌和Twitter壓製保守派觀點的人。

共和黨參議員布萊克本(Marsha Blackburn)和霍利(Josh Hawley)呼籲對大型科技平台的“市場壟斷地位”進行更嚴格的審查,正如布萊克本所言,“這加劇了人們對(該領域)可能存在的反競爭行為的擔憂。”霍利也抨擊聯邦貿易委員會“軟弱無力”。

路易斯安那州共和黨司法部長傑夫-蘭德裡(Jeff Landry)正在幫助組織一個由全國各地的同行組成的兩黨聯盟,探討針對科技巨頭的州一級的反壟斷行動。與此同時,《美國保守主義雜誌》(American Conservative magazine)執行董事約翰-a-博特卡四世(John a . Burtka IV)表示,該雜誌去年秋天推出了一個特別項目,希望“發起一場保守派的反壟斷運動”。

但也有一批政策制定者和學者反對對反壟斷政策進行任何重大改革,多數共和黨議員都屬於這一陣營。他們認為裡根時代的變革是有道理的,而且至今仍然如此,他們認為美國經濟在經歷了三次長期擴張和創新的爆發之後,取得了效率和進步。

他們將在聯邦司法體系中擁有終身任命的法官納入自己的行列,這些法官已經否決了擴大反壟斷範圍的企圖。

該組織擔心過度執法會抑製企業的發展,抑製對利潤的合法追求。美國司法部(Justice Department)的兩名反壟斷官員在2018年的一篇文章中寫道,集中度上升的市場“不應引起警惕,也不意味著反壟斷的失敗”。

至於大型科技公司,這個團體對“這次是不同”說法持懷疑態度。他們指出,在經濟史上,對市場扭曲擔憂過度一再被認為是杞人憂天。他們列舉了關於IBM的一個時間跨度長達13年的案例,直到1982年被該行業本身擊碎,因由是IBM壟斷了大型主機業務。幾年之內,IBM的市場力量遭受了巨大的打擊,不是來自政府,而是來自個人電腦的迅速崛起,這是任何官員都無法預測的。

第三個陣營希望政策討論能盡量達成一個中間立場,即一方面保留裡根時代反壟斷框架的核心原則,尤其是主要關注經濟分析的原則,但要徹底改革這些原則的運用方式。主導這一群體的是克林頓和奧巴馬時期的白宮官員。

“我們的標準並沒錯,”曾在奧巴馬政府司法部工作的耶魯大學經濟學家菲奧娜-斯科特-莫頓說。“問題出在執行不力。”

斯科特-莫頓領導了一群學者,他們試圖在現有政策範疇內制定出一個更嚴格的執行機制。

執行決策通常圍繞著預測如果某項並購發生,消費者的境況是好是壞。在目前的標準下,官員和法官主要擔心過度執法——除非他們確信消費者會受到傷害,否則不會采取行動。

然而,第三個陣營說,近年來的證據表明,市場不會自行糾正問題,反壟斷的不作為會削弱競爭。他們表示,如果並購或商業行為有可能傷害消費者,最好還是以質疑的態度去看待他們,即使沒有確鑿無疑的證據。

有些人會將合並分析中的舉證責任(目前由政府來證明交易是有害的)拋給合並公司,因為合並公司必須證明它們的合並不會損害消費者。參議員克洛布查提出了一項立法,要求對大型並購案進行這樣的改革。

該集團還將采取更多措施,阻止大公司收購小公司的企圖。這些小公司在交易進行時可能不會構成嚴重競爭,但如果交易未能達成很可能會成為收購方未來的競爭對手。這一標準本來可能阻止Facebook在2012年收購Instagram,並在2014年收購WhatsApp。

它們還將把合並審查擴大到直接競爭對手之間的交易之外,並恢復裡根時代以前常見的做法,即挑戰大供應商與其客戶之間的“垂直”組合,這種組合可能被用來擠壓依賴同一供應商的競爭對手。

川普政府對美國電話電報公司(AT&T)收購時代華納(Time Warner)發起了自上世紀70年代以來的首次訴訟式“垂直合並”挑戰,稱AT&T可能通過否認或提高時代華納內容的價格,威脅競爭對手的有線電視運營商。一位聯邦法官駁回了政府紙質這項交易的請求。

這一陣營還希望探索擴大傳統反壟斷執法範圍的方法,包括關注企業集中度如何通過抑製招聘競爭從而壓低工資,進而損害工人利益。

這個陣營中的許多人認為反壟斷法不足以處理科技的獨特之處,需要采取額外措施來確保競爭。該組織的一個新模板是哈佛大學的賈森-弗曼(Jason Furman)今年3月為英國政府撰寫的一份報告。弗曼曾擔任奧巴馬總統的首席經濟學家。

他提議設立一個新的數字監管機構,賦予其重置市場規則的權力。例如,該報告稱,Facebook等大型平台控制用戶數據的能力,使得新的競爭對手很難挑戰它們的主導地位。作為回應,數字監管機構可能會要求Facebook允許這些數據在不同平台之間傳輸,就像2003年監管機構要求電信運營商允許客戶在攜號轉網,從而助長了電信行業的競爭一樣。(仲夏)

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