農村改革的歷史脈絡與未來趨勢

中國改革開放發端於農村。改革開放40年來，我國農業生產、農村面貌、農民生活發生了翻天覆地的變化，農村改革取得了巨大成就。農村改革的全面深化，為農業農村發展提供了不竭的強大動力。在改革開放40周年之際，結合改革實踐的新進展，梳理農村改革的歷史脈絡，展望農村改革的趨勢走向，對新時代全面深化農村改革、推進農業農村現代化，都具有重要意義。

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在我國40年的改革進程中，農村改革一直引人注目。這一方面是因為我國改革大幕是從農村開啟的，農村改革初見成效增強了全社會推進改革的信心和決心；另一方面也是因為農村在我國經濟社會中佔有重要地位，把農村改革這篇文章做好了，有利於推動其他領域改革。在改革開放40周年之際，有必要結合改革實踐的新進展，對農村改革的歷史脈絡進行再梳理，對未來農村改革走向進行展望。

農村經濟社會發生歷史性變化

黨的十一屆三中全會以來，我國農村改革走過了光輝歷程。《中共中央關於加快農業發展若乾問題的決定》確立了農村改革的重要指導思想，即在經濟上充分關心農民的物質利益，在政治上切實保障農民的民主權利。40年來，沿著這一指導思想，農村改革闊步前進，農村經濟社會發生歷史性變化。

其一，農民與土地的關係發生歷史性變化。改革開放以來，中央關於農村土地制度的改革安排，始終遵循著生產關係適應生產力的客觀規律，始終堅持尊重農民意願和維護農民的權利，農民與土地的關係發生歷史性變化。改革伊始，以小崗村為代表的部分地方率先實行大包乾改革，也就是家庭聯產承包責任製改革，農民拿到生產經營自主權，交夠國家、留足集體、剩下全是自己的。上世紀80年代中期開始，隨著鄉鎮企業的發展，農民開始分工分業，土地承包經營權開始發生流轉。1984年中央1號檔案規定，土地承包期一般應在十五年以上。1993年中央11號檔案規定，在原定的耕地承包期到期之後，再延長三十年不變。《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》提出，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。《農村土地承包法》以及《物權法》等對此進一步作了細化部署。黨的十九大報告明確指出，保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。

經過40年的演變，農民與土地的關係發生了巨大變化。對沒有發生流轉的土地而言，實現了土地集體所有權與農戶承包經營權的“兩權分離”，而且農戶承包經營權的權能不斷擴大；對發生了流轉的土地而言，土地經營權從承包經營權中分離出來，出現了所有權承包權經營權的“三權分置”。“兩權分離”，充分調動了億萬農民群眾的生產積極性，“三權分置”堅持了土地集體所有權，穩定了農戶承包權，放活了土地經營權，為引導土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營、推動現代農業發展奠定了制度基礎，也為農業剩餘勞動力大規模轉移就業、進城農民市民化提供了可能。

其二，農民與村社共同體的關係發生歷史性變化。實行家庭聯產承包責任製後，農戶成為獨立的農業生產經營主體、在農村經濟社會事務中的地位和作用大大提高，政社合一體制已不適應時代的需要。1983年發布《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》。改革重點是實行新的鄉村治理體制。這些年來，村民自治在不斷地完善。黨的十九大提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為下一步更好地完善鄉村治理指明了方向和路徑。40年來，通過這一系列改革，農民與村社共同體的關係發生歷史性變化。

其三，工農和城鄉關係發生歷史性變化。改革開放以來，從農村支持城市到“以工促農、以城帶鄉”，再到城鄉融合發展，工農和城鄉關係在40年間發生了一系列轉折性、裡程碑式變化。在農業產業政策方面，改革開放以來，國家相繼實行提高統派購價格、減少統派購品種、全面市場化等改革，工農產品交換關係朝著有利於農業的方向發展。農業財稅政策也發生了轉折性變化，取消農業稅，實行農業補貼。此外，國家在農村實行了一系列社會保障制度，推動資源要素向農村配置，公共財政的陽光更廣地照耀農村，公共財政的雨露更多地滋潤農民。

深化農村改革要堅持問題導向

當前，我國農業農村發展進入了全面深化的新階段。實施鄉村振興戰略，是我國邁向現代化強國目標的一項重大戰略。實現農業強、農村美、農民富的鄉村振興目標，必須堅持問題導向，與時俱進全面深化農村改革。

第一，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關係。隨著工業化城鎮化深入發展，大量農業勞動力轉向非農產業，農民不斷分化，給進一步處理好農民和土地的關係提出了新要求。在新形勢下，要按照所有權、承包權、經營權“三權分置”的思路，推進耕地、林地、草原等農用地制度改革，明確土地集體所有權的存在形式和具體權能；對承包權合理賦權，在有條件的地方探索“確股確利不確地”等承包權實現形式，探索承包權市場化退出機制；盡快明確第三方經營權的權利屬性和具體權能，為新型經營主體的發展提供制度保障。處理農民與集體經營性建設用地的關係，主要途徑是將這些土地產生的收益納入集體收益，並保障集體成員的民主管理權和收益分配權。處理農民與宅基地的關係，應逐步擴大農戶依法取得的宅基地用益物權的權能，可考慮以“房地一體”確權登記頒證為改革基礎，以“先房後地、地隨房走”為賦權邏輯，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

第二，加快構建符合我國發展階段和世貿組織規則的新型農業支持保護制度。近年來，我國積極推進稻穀和小麥增強最低收購價政策彈性、部分農產品實行價格或收入保險等改革，取得了一定成效。但我們仍需要清醒地看到，未來我國農業勞動力老齡化和農戶兼業化現象會進一步加劇，我國與主要農產品貿易對象國的農產品成本和價格倒掛幅度亦會進一步擴大，我們應在分析研判未來發展趨勢的基礎上，對農業支持保護制度進行系統性改革。一是大幅度減少市場價格支持，大幅度增加一般服務支持，特別是要增加農田整理、水利設施、研發推廣、農民培訓等方面的投入。二是以綠色生態為導向完善相關補貼制度，引導農民保護耕地地力，減少化肥和農藥使用量，實現畜禽糞便和農作物秸稈資源化利用。三是建議按“量能分治、市場定價，價補分離、補從史定”的思路，改革重要農產品價格形成機制和收儲制度。可考慮對產量和產能按不同的原則進行治理，由市場供求關係決定生產者價格，把隱含在托市價格中的財政補貼剝離出來，按照歷史產量或面積進行補貼，以實現補貼與當期生產脫鉤。

第三，按自治法治德治相結合的思路健全鄉村治理體制。當前及今後一個時期，我國鄉村治理面臨主體和客體的深刻變化。在新形勢下，我們要堅持自治為基、法治為本、德治為先，不斷健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。在自治方面，要加強農村群眾性自治組織建設，健全民主決策程式，繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作，促進治理重心下移、治理半徑縮短。在法治方面，要強化法律在維護農民權益、規範市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位，引導農民和村幹部尊法學法守法用法。在德治方面，要深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規範，結合時代要求進行創新，強化道德教化作用，引導農民向上向善，降低行為的不確定性。需要注意的是，自治、法治、德治各有其功能和適用範圍，三者的邊界是動態變化的。當前和今後一個時期，我們要不斷健全和創新村黨組織長官的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養法治、涵養自治，促進自治法治德治有機結合，形成規範有序、充滿活力的鄉村治理機制。

（經濟日報 作者：葉興慶 作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員 見習編輯：於浩）