文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 吳敬璉
在紀念改革開放40周年的時候，我們應當認真回顧40年來改革的歷程，深刻總結其中的經驗和教訓，以利於推進建設成熟的現代市場經濟的改革進程。
1978年12月，以中共十一屆三中全會為標誌，中國進入了改革開放的新時代。雖然從一開始我國就把引入市場作為改善經濟體制的一項重要內容，然而，無論是正確認識市場交易的本質以及市場經濟的運行機制，還是把科學的認知落實到改革實踐中去，都並非一帆風順，而是經歷了種種曲折乃至反覆。因此，在紀念改革開放40周年的時候，我們應當認真回顧40年來改革的歷程，深刻總結其中的經驗和教訓，以利於推進建設成熟的現代市場經濟的改革進程。
20世紀80年代：在計劃與市場之間搖擺
為了尋找救亡圖存的路線，中國派出了大批官員出國考察。這些高級官員在考察中驚異地發現，一些原來與我國差距不大的國家和地區經過十來年的發展，其經濟水準已遠遠走在了我們的前面。這些國家和地區市場推動的繁榮給了這些官員極大的震撼，使他們很快形成了中國需要引入市場、發展市場經濟或稱“商品經濟”的共識。中國主要長官人也相繼提出了“計劃經濟與市場經濟相結合”的口號。
在中國這樣長期實行計劃經濟的社會主義國家引入市場制度，無疑是理論和政策上的重大突破。但是，由於“左”的路線的思想鉗製和與國際學術界的長期隔絕，我國理論界對20世紀經濟科學的進展缺乏了解，人們對於什麽是市場經濟以及市場經濟如何通過價格機制實現稀缺資源的有效配置不甚了了。於是許多人認為，只要允許產品在市場上買賣，就是商品經濟或市場經濟了，至於在這一市場上是否自主、自由地進行交易，價格形成是否受到行政管制和政策影響則被認為無關巨集旨。
與此同時，蘇聯政治經濟學教科書的影響還廣泛存在。市場經濟必然導致“競爭和無政府狀態”的教條仍然盤踞在許多人的頭腦之中。因此，人們就易於接受“計劃經濟為主，市場調節為輔”之類的藥方。即使在讚同市場取向改革的人們中，也不乏有人主張給市場戴上計劃的“籠頭”，由黨政長官機構設法加以“駕馭”。
總的來看，在20世紀80年代初期，強調中國經濟的計劃經濟性質，加強國家計劃的統一長官，還是理論和政策的基調。在這一基調下，改革還遠遠不是在整個經濟體系內系統地進行，而只是著重於個別部門或個別方面的政策調整。即使某些帶有制度變革性質的改革，如安徽、四川等地允許土地承包，也采取了不改變基本經濟制度、實行集體所有和家庭承包“雙層經營”的形式。
雖然這種變通性的政策調整取得了一定的成效，使原已陷於衰退和混亂的經濟重新振作起來，步入發展的軌道，但是人們很快發現，僅僅依靠變通性的政策調整，並不足以實現國家振興。正像鄧小平在談到1984年中共十二屆三中全會議題時所說的：中國需要進行的，是不僅包括農業，也包括工業、商業、服務業、科學、文化、教育等領域“整個經濟體制的全面的、有系統的改革”。顯然，這樣一種全面的、有系統的改革，不是靠“摸著石頭過河”和“走一步、看一步”能把握的。於是，在20世紀80年代中期，開展了一場參與人員眾多的“改革目標模式”大討論。
變化的開端，是1984年的中共十二屆三中全會明確了中國改革的目標是建立“在公有製基礎上有計劃的商品經濟”，或者“社會主義商品經濟”。80年代中期討論的核心問題，是如何理解“社會主義商品經濟”或“有計劃的商品經濟”和選擇何種具體的體制模式。各界人士根據歷史實績和自己的理論框架作出了不同的判斷。與改革初期的討論相比，80年代中期的討論有一個顯著的區別就是，它是在理論與實踐更高程度結合的基礎上進行的。這是因為，一方面，我國經濟工作的長官人員在改革實踐中提高了自己的經濟學素養；另一方面，有一批在國內外受過正規經濟學訓練的經濟學家加入了改革者的隊伍。這就使得討論的品質大為提高。
這裡特別值得注意的，是1985年9月中共全國黨代表會議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃（1986—1990年）的建議》（下稱《建議》）對“社會主義商品經濟”的具體內容作出了明確界定。在同年7月對《建議》草稿的討論中，有的經濟學家對該草稿單項突出搞活國有企業的改革提出了不同意見，認為商品經濟是一個由自主經營自負盈虧的企業、競爭性的市場體系和以間接調節為主的巨集觀調節體系等多重元素組成的有機整體，這三方面的改革要同步推進。這一意見為全國黨代表會議所接受，在《建議》中作出了如下的表述：“建立新型的社會主義經濟體制，主要是抓好互相聯繫的三個方面：第一，進一步增強企業特別是全民所有製大中型企業的活力，使它們真正成為相對獨立的，自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者；第二，進一步發展社會主義的有計劃的商品市場，逐步完善市場體系；第三，國家對企業的管理逐步由直接控制為主轉向間接控制為主。”按照匈牙利經濟學家、哈佛大學教授科爾奈在1985年9月召開的“巨集觀經濟管理國際討論會”（“巴山輪”會議）上提出的把各國經濟體制區分為直接行政控制（IA）、間接行政控制（IB）和完全自由放任的市場協調（ⅡA）、有巨集觀經濟管理的市場協調（ⅡB）兩大類四小類模式的基本分析框架，中國長官人選取了有巨集觀經濟管理的市場協調模式，即ⅡB模式作為改革目標。
不過，後來事情發生了變化。1986年10月以後，當時的長官人越來越傾向於認為，搞活企業才是經濟體制改革的出發點和立足點。而且認為，這是中國改革的基本理論和基本實踐，不能動搖。此後，在國有經濟中推行企業承包責任製就成了改革的主線。
在這樣的情況下，形成一個什麽樣的經濟體制就成為必須重新考慮的問題。當時的主導思想是，“不但在相當長時期內市場調節只能在一定範圍和一定程度內運行，不可能調動全社會的經濟活力。即使將來市場發育完善了，必要的計劃調節和國家乾預也是必不可少的”。因此，還是要回到“計劃與市場相結合”的模式上去。於是，經過原國家計委和國家體改委等長官機構的反覆討論，黨政一線長官決定采納原國家計委研究機構提出的“國家調控市場，市場引導企業”或“國家掌握市場，市場引導企業”的“計劃與市場相結合”模式建議，在中共十三大報告中把“有計劃的商品經濟”的“運行機制”確定為“國家調節市場，市場引導企業”。
這樣一來，改革的目標模式也就由“有巨集觀經濟管理的市場協調”（ⅡB）模式，退回到了“間接行政控制”（IB）模式。在後一種模式下，雖然企業的經營決策是由市場“引導”的，但是這個市場不是自由、自主地進行交易的真正市場，而是由政府掌控的所謂“管制下的市場”。在這種“市場”中，企業的自主決策權在很大程度上受到國家計劃、主要是體現為選擇性產業政策的間接計劃的控制，市場參數也不可避免地遭到扭曲，因而就很難避免行政控制模式造成的種種缺失。在中國，這些缺失導致了20世紀80年代末期的經濟波動乃至社會波動。
1992年，鄧小平南方談話推動了我國社會主義市場經濟體制的建立
20世紀90年代：理論上的突破和改革的整體推進
在20世紀80年代末期出現經濟和政治波動以後，一些人要求否定中共十三大重申的市場取向的改革方向，回到“計劃經濟為主、市場調節為輔”的方向上去。這種主張遭到鄧小平等長官人的堅決抵製，於是他們把提法由“社會主義商品經濟”改變為“計劃經濟與市場調節相結合”，意在強調中國經濟的性質仍然是計劃經濟。同時，還在政策上采取了抑製民營企業等一系列“後退”的措施，造成了歷時兩年多的經濟衰退。
在此背景下，爆發了一次“中國向何處去”的大爭論。爭論開始時，主張實行計劃經濟的“左”的觀點具有明顯的政治優勢，但是隨著改革力量在經濟發展大趨勢的支持下奮起反擊，“後退”的勢頭“一而鼓、再而衰、三而竭”，中國迎來了重啟改革的新局面。
在1991年10月到12月中共中央召集的討論國內國際重大問題的系列座談會上，與會經濟學家在與江澤民總書記的對話中，令人信服地論證了確立社會主義市場經濟改革目標的必要性。接著在1992年初鄧小平南方談話的推動下，1992年10月召開的中共第十四次全國代表大會正式宣布以市場機制在資源配置中起基礎性作用的社會主義市場經濟作為中國的改革目標，這是國際共產主義運動史上的偉大創舉。
1992年10月12日，中國共產黨第十四次全國代表大會在北京人民大會堂隆重開幕
根據中共十四大的這一決定，眾多研究機構和研究人員就如何建設社會主義市場經濟的制度基礎提出了建議。在研究和采納有關建議的基礎上，1993年11月中共十四屆三中全會審議通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若乾問題的決定》（下稱十四屆三中全會《決定》）草案。十四屆三中全會《決定》把中共十四大確定的經濟體制改革目標和基本原則具體化，既是我國建立社會主義市場經濟體制的總體規劃，也是90年代進行經濟體制改革的行動綱領。它所開啟的“培育和發展市場體系”，建設“統一、開放、競爭、有序的大市場”進程，對社會主義市場經濟體制的建立產生了重大而深遠的影響。
十四屆三中全會《決定》在以下兩個問題上獲得重要突破。第一，明確提出“整體推進和重點突破相結合”的新改革戰略，即不僅在“體制外”的邊緣地帶進行改革，而且要在國有部門打攻堅戰，要求在20世紀末初步建立社會主義市場經濟體制。第二，為重點領域的改革提出了目標，擬定了方案，其中包括：建立新的財政稅收體制，改革的基本目標是將原來的財政包乾製改造為合理劃分中央政府與地方政府職權基礎上的“分稅制”和按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”的規範稅制；建立以國有商業銀行為主體、多種金融機構並存、政策性金融與商業性金融分離的金融組織體系，建立統一、開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場體系和在中央政府長官下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制；分兩步進行外匯管理體制改革：首先取消雙重匯率製，實現匯率並軌和經常項目下人民幣有管理的可兌換，然後再視情況的發展取消對資本項目的外匯控制，實現人民幣的完全可兌換；要求“進一步轉換國有企業經營機制，建立產權明晰、責權明確、政企分開、科學管理的現代企業制度”，即現代公司制度；建立包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等內容的多層次社會保障制度，其中，城鎮職工養老和醫療保險試行社會統籌與個人账戶相結合的制度。
中共十四屆三中全會以後，采取了一系列重大措施來推進改革。到20世紀90年代後期，在財政、金融、外匯管理等方面的改革大體上達到了中共十四屆三中全會的要求。其中，外匯改革的成效最為顯著，提前實現了《決定》所規定的在經常账戶下實行“有管理的浮動匯率製”的目標，為中國對外貿易的超常發展和外匯收支結餘的持續增長提供了有力支撐。
不過，其他方面改革的進度沒有達到中共十四屆三中全會的要求。為達到中共十四屆三中全會要求建立統一、開放、競爭、有序的市場體系的目標，還需要在改革國有經濟、建設社會主義法治國家等方面付出更大的努力。
1997年的中共十五大為了“加快國民經濟市場化進程”“盡快建成統一開放、競爭有序的市場體系”，還在過去黨政決定很少涉及的改善所有製結構問題上作出了重大決定。它要求將“調整和完善所有製結構”作為經濟改革的首要任務，以便確立公有製為主體、多種所有製經濟共同發展的基本經濟制度，為社會主義市場經濟奠定產權制度基礎。為此，代表大會對舊有的關於公有製經濟、國有經濟、私營經濟（非公有製經濟）地位與作用的提法作出了新的解讀，主要包括以下三項：“公有製經濟不僅包括國有經濟和集體經濟”“要努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有製實現形式”“一切反映社會化生產規律的經營方式和組織形式都可以大膽利用”；否定了把國有經濟的比重大小同社會主義性質的強弱直接聯繫起來和認為國有經濟在國民經濟中所佔比重愈大愈好的蘇聯式觀點，提出國有經濟的主導作用主要體現在對關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力上，在其他領域國有經濟比重的減少並不影響我國的社會主義性質（1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關於國有企業改革和發展若乾重大問題的決定》進一步明確，國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨乾企業）；明確宣布“非公有製經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分，對個體、私營等非公有製經濟要鼓勵、引導，使之健康發展”。
與經濟體制改革相配合，中共十五大還提出了“擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”的改革要求。
在1995年制定“九五”計劃（1996—2000年）時，原國家計委提出要把實現增長方式從投資拉動的粗放增長向效率驅動的集約增長轉變提到議事日程上來。在決策討論過程中，人們對於轉變經濟發展方式和改革開放兩者之間關係的認識有了深化。通過分析蘇聯在20世紀60年代就提出了轉變經濟增長方式、到1991年制度劇變時仍未實現的原因，認識到不進行根本性的改革，改變蘇聯式的落後體制，就不可能實現增長方式的轉變和效率的提高。所以，中共十四屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》正式提出“實現兩個根本轉變”，即實現經濟增長方式從粗放型到集約型轉變和經濟體制從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉變。並且指出，後一轉變是前一轉變的基礎。
中共十四屆三中全會後大力推進改革，並把“兩個根本轉變”結合起來進行。憑借90年代建立起來的社會主義市場經濟基本框架和由此釋放出來的億萬民眾的積極性和創造性，中國實現了持續的高速增長。巨大的動能一直持續到本世紀，使中國在2010年躍居世界第二大經濟體。
新世紀：改革踏上新征程
20世紀末，中國宣布初步建立起市場經濟體制的基本框架。但是，通過市場化、法治化改革建立充滿生機與活力的新體制的偉業並沒有大功告成。由於命令經濟或稱統製經濟的“遺產”還在一些領域嚴重存在，事實上形成的是一種“半市場、半統製”的制度格局。這種過渡性的體制存在兩種可能的發展前途：或者是政府逐漸淡出對企業微觀經濟波動的乾預，加強在市場失靈領域如市場監管、提供公共產品和服務等方面的職能，使過渡性的經濟逐漸成長為在規則基礎上運轉的現代市場經濟，即“法治的市場經濟”；或者不斷強化政府對市場的控制和乾預，不斷擴大國有經濟的壟斷力量，蛻變為政府全面控制經濟社會發展的國家資本主義的畸形體制。
2006年以後，主張強化國家對市場掌控的力量在輿論界取得一定的勢頭，造成了改革的停頓，也使經濟和社會矛盾日益積累，甚至出現了某些“國進民退”的現象。與此同時，改革的停頓也使經濟發展模式轉變發生了某種程度的逆轉，在許多地區出現了用海量投資進行“形象工程”和“政績工程”建設的潮流，使金融風險迅速積累。
不過，這個曲折也再次引發了一場關於“中國向何處去”的大辯論。愈來愈多的民眾和官員要求“重啟改革議程”，推進市場化、法治化的改革。這場大辯論的結果，是2012年中共十八次全國代表大會不孚眾望，作出了“以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革”的歷史性決定，在經濟領域堅持“社會主義市場經濟的改革方向”“處理好政府和市場的關係”“更大程度更廣範圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”；在政治方面，要“加快推進社會主義民主政治制度化”“實現國家各項工作法治化”。
緊接著，中共十八屆三中全會按照十八大指出的方向為全面深化改革制定了頂層設計、路線圖和時間表。十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》（下稱十八屆三中全會《決定》）指明：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府乾預過多和監督不到位問題。”並且著重指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”，並提出了多項措施加快這一制度的建設。這明顯繼承和發展了中共十四大以來關於社會主義市場經濟的提法，切中中國現有經濟體制存在的市場“條塊分割”、參與主體差別待遇、行政乾預過多、無序競爭等弊端和缺陷，並提出了解決辦法。
中共十八屆三中全會制定的改革行動綱領，比十四屆三中全會的決定更加全面、豐滿、準確。其要求進行的改革並不局限於有關經濟發展的領域，正如十八屆三中全會《決定》所指出的，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這就為全面深化改革指明了方向。十八屆三中全會以後，中共中央和國務院又作出了許多決定和頒發了大量檔案對各方面的改革提出具體要求。例如，2014年的十八屆四中全會通過了《關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》，對依法治國和建設法治國家作出進一步的闡明。2015年10月中共中央和國務院發布了《關於推進價格機制改革的若乾意見》，要求到2017年競爭性領域和競爭性環節的價格要基本放開，到2020年市場決定價格的機制基本完善。這份檔案還提出了一項關係改革全局的任務，就是要“逐步建立競爭政策的基礎性地位”。為了推進這項改革，2016年6月發布的《國務院關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》要求建立公平競爭審查制度，防止頒布新的排除、限制競爭的政策措施，並逐步清理、廢除已有的妨礙公平競爭的規定和做法，這意味著要向確立競爭政策的基礎性地位、產業政策服從競爭政策邁出關鍵的一步。2016年11月公布的《中共中央 國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》對完善市場經濟產權制度基礎進行了具體部署，提出了平等保護、全面保護、依法保護、共同參與、標本兼治產權保護的五項基本原則，要求甄別並堅決糾正涉及產權的錯案冤案，嚴格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則，以發展的眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業特別是民營企業經營過程中存在的不規範問題。
習近平總書記在2016年末的全國政協新年茶話會上宣布，各方面已經頒布419個改革方案。這就是說，新體制“四梁八柱”的主體框架設計已經基本完成。在這種情況下，關鍵問題就是加強執行力，克服困難和障礙，把正確的方針、好的頂層設計和實施方案落實到位。
回首40年，凡是市場化、法治化改革取得實質性進展的時候，經濟社會發展就會有比較好的表現，人民生活品質也會有顯著的提升。但有時會囿於舊有的概念和口號，出現搖擺甚至倒退；也會以檔案落實檔案，在原地踏步，走了彎路甚至回頭路還茫然不覺。這樣，我們的建設事業就會遭到挫折，社會矛盾也會因之凸顯。
所幸的是，雖然40年的改革經歷了多次曲折，但是每經過一次曲折，我們都上了一個新的台階。隨著主流思想從“計劃與市場相結合”發展到“市場在資源配置中起決定性作用”，理論界和決策層對於市場經濟的認識總體來說是不斷遞進的。絕大多數人也逐漸突破了意識形態的桎梏，認識到建設法治的市場經濟是通向富裕、民主、文明、和諧中國的必由之路。當然，我們也要清醒地認識到，命令經濟的舊體制和陳舊落後的舊思維的影響仍然廣泛存在，以致過去爭論的某些場景還會不時若隱若現。當出現這些負面現象的時候，我們必須堅定不移地推進改革，消除影響社會經濟發展的意識形態阻力和體制性障礙。只有這樣，才有可能實現效率的提高、結構的改善和發展的持續。
展望未來：我們仍然面臨著推進市場化、法治化改革的艱巨任務
如果把已經實現的改革與中共十一屆三中全會以來歷次黨代表大會和中央全會決議設定的目標相比較就會發現，遺留任務還異常繁重。比如說，從1993年的十四屆三中全會以來，中共歷次全國代表大會和中央全會反覆重申，只有建立起統一開放、競爭有序的市場體系，才能使市場在資源配置中起主導作用。現在看來，我們離達到這一目標還有相當大的差距。再如，為了實現國家治理體系和治理能力現代化，必須實行依法治國，建設法治國家。這顯然是一件需要付出極大努力才能實現的任務。
所以，我們不能滿足於已經取得的成就，而是要清醒地看到自己的不足。目前，中國面臨著複雜多變的國內外環境，民間也存在著許多對未來發展不確定性的疑慮和糾結。成功應對多變的環境並消除民間的疑慮和糾結，不能僅僅依靠重申改革開放的遠大目標。高大亮麗的口號固然能夠振奮人心，要使社會各界同心同德地奮進，還得依靠在制度建設上取得實質性的進展，並在改進民生上使大眾得到實惠。
從經濟改革來說，我們當前的基本任務是，切實地把中共十八屆三中全會制定的總體規劃以及近幾年來中共中央、國務院發布的多方面指導意見和具體改革方案落到實處。
第一，構建統一開放、競爭有序的現代市場體系，仍然是改革的核心任務。為了實現這一目標，必須從政治、經濟、法治等多方面下手。保護產權、尊崇法治都是題中應有之義。目前仍然存在的大量行政保護、政商勾結以及把行政權力凌駕於市場與法律之上的行為，必須通過厲行競爭政策和完善執法體系來加以消除。
第二，黨政長官機構要在營造良好營商環境和提供有效公共服務等方面認真負起自己的責任。現在特別需要注意的，一是要防止舊思想、舊體制的回潮，二是要切實地推進改革。政府的各項經濟政策要從速實現由以選擇性產業政策為中心到以競爭政策為基礎的轉變。要全面向縱深發展，實施市場準入的負面清單和政府職權的正面清單制度，真正做到依法治國和依憲治國。
第三，著力營造各種市場主體平等競爭的市場環境。目前國有企業依然掌握著大量重要經濟資源，並且在許多行業中處於壟斷地位。保持和強化這種格局難免壓縮其他經濟成分的生存空間，妨礙公平競爭市場的形成，並使整個國民經濟的效率難以提高。如何對不同所有製企業實施競爭中性原則，還有一系列認識問題和實際問題需要認真解決。國有企業本身，也必須按照中共十八屆三中全會《決定》，實現國有企業管理從“管人管事管資產”到“管資本為主”的轉變。
第四，進一步推進對外開放。以開放促改革的發展是中國改革的一條基本經驗。面對當前反全球化潮流在個別群體中流行的情況，中國必須積極踐行中國長官人向國際社會作出的承諾，大幅度放寬外資市場準入，創造更有吸引力的投資環境，加強知識產權保護和主動擴大進口，為構建合作共贏的人類命運共同體作出自己的貢獻。
(本文作者介紹：著名經濟學家，國務院發展研究中心研究員。)
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