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經濟觀察報 記者 宋笛中國收費公路投融資建設、收費管理、養護的整套邏輯正在重塑之中。
12月20日交通運輸部接連披露了《收費公路管理條例（修訂草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）、《公路法修正案（草案）》，開始公開征求意見，兩份草案的意見反饋截止時間為2019年1月20日。
按照兩份草案的內容，中國將確立“兩條公路體系”，以非收費公路為主，適當發展收費公路。在準入門檻上，要求停止新建收費一二級公路，明確收費公路只能是高速公路；在投融資方面，政府還貸公路轉變為政府收費公路，其中差異在於融資方式從貸款轉變為專項債。此外，收費制度也出現變動，最值得關注的兩點在於：一是建立差異化收費、收費標準動態評估機制；二是建立償債期（經營期）收費和養護期收費“兩期收費”制度。
自2004年《收費公路管理條例》管理條例頒布以來，依托“貸款修路，收費還貸”的模式，中國收費公路維持了高速發展，形成了一張巨大的交通網——至2017年，中國收費公路總裡程已經達到了16.37萬公里，其中包含13.26萬公里的高速公路，然而，在近年來隨著地方債務問題的凸顯，傳統公路的投融資以及收費制度面臨著挑戰。
交通運輸部公路科學研究院公路交通發展研究中心主任虞明遠對經濟觀察報表示，此次對《收費公路管理條例》的修訂目的之一即為應對此前收費公路建設所遺留的債務問題，這也是符合防範化解重大風險攻堅戰的要求，此外，目前中國高速公路長期養護管理問題也正在變得日益迫切。
為何要修訂？
為何在這一時間節點公布了此次的《條例（草案）》？
在公布《條例（草案）》的同時，交通運輸部還披露了一份《收費公路條例修訂說明》（以下簡稱《說明》），對此次修訂的原因進行了闡述。《說明》內容顯示，此次修訂的重要性、必要性和緊迫性在於四個方面：包括適應財稅體制、投融資體制的改革；解決收費公路債務問題；適應高速公路養護問題；適應路網治理現代化要求。
“此次收費公路條例修訂的目的之一即在於應對此前收費公路形成的債務，同時也是為了適應目前的財稅體制改革和投融資體制改革”，虞明遠對經濟觀察報表示。
按照交通運輸部此前披露的《2017年全國收費公路年報》顯示，至2017年末，全國收費公路的債務餘額已經達到了5.28兆元，為了應對這一債務，僅2017年全國收費公路的償本還息支出就超過了7400億元。
按照《條例（草案）》，未來收費公路的公路類別、投融資主體、收費制度、養護制度等多方面均將面臨挑戰。
收費公路怎麽建？
按現行條例，收費公路分為政府還貸公路和經營性公路兩種，而在《條例（草案）》中，新增的政府還貸公路改為政府收費公路，其中最主要的差別是投融資體制的改變：政府還貸公路主要以金融機構貸款的形勢融資；政府收費公路則以政府舉債，主要是收費公路專項債的形式實現融資。
收費公路專項債是地方專項債中的一種，是財政部於2017年年中試水的專項債務之一。按照經濟觀察報此前獲得的資訊顯示，2017、2018年這一專項債的額度分別為730億元和900億元，如果從體量上，尚難以滿足目前政府收費公路的投資需求——按照《年報》數據顯示，2017年政府還貸公路累計投資4.1兆元。
“未來收費公路專項債的額度有望進一步提高，此外通過債務而非貸款的形勢來推動政府收費公路的建設也是符合目前嚴控地方債務的需求”，虞明遠對經濟觀察報表示。《條例（草案）》中也要求收費公路的車輛通行費收入無法滿足債務利息和養護管理支出需求的省份不得新建收費公路。
此外，《條例（草案）》還完善政府收費公路“統借統還”制度。《說明》中認為通過統借統還模式，降低融資和運營成本，提高管理效率，增強政府償債能力，加快債務償還，降低債務風險。
收費怎麽收？
在投融資建設體系外，此次《條例（草案）》即在於收費制度的調整，這也被認為是目前收費公路建設的聚焦點。
此前依靠“貸款修路，收費還貸”的模式推動了大規模的收費公路建設，但是由於種種原因，這一模式正在遭遇巨大的挑戰。在虞明遠看來，其中一個重要的原因即在於收費標準的制定。
按照《公報》數據顯示，從2011年開始，全國收費公路就已經出現收不抵支的情況（全國收費公路收入主要是指通行費，支出則包括償本還息、養護費用、運營管理費用等），此後5年收支缺口不斷擴大，至2016年超過4000億元。
虞明遠對經濟觀察報表示說：“收支缺口擴大與收費公路快速建設、銀行利率過高、政府財政投入不足等多個原因有關，但是也要看到其中重要的一點在於收費標準長久未變動，處於較低的狀態。”按照虞明遠提供的一組數據顯示，2003年至2017年，公路建設成本上漲超過兩倍，而小型車輛的每公里收費同期上漲僅為20%左右。
《條例（草案）》規定要明確車輛通行費收費標準確定因素，建立差異化收費、收費標準動態評估調整機制。其中考量因素包括債務規模、利率水準、交通流量等。不同地域的收費標準將會出現差異，並呈現動態調整。
在收費期限上也有所調整，《條例（草案）》中對於政府收費公路的收費期限並無明確規定，規定要“按照覆蓋債務還本付息需求的原則合理設定。”，而現行條例規定最長期限則為15-20年；對於經營性收費公路期限則為“一般不得超過30年；對於投資規模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年。”，現行條例規定的最長期限為25-30年。
此外，鑒於目前高速公路養護費用快速上漲——《說明》中表示，按照現行《條例》高速公路到期停止收費,將立即陷入“無錢養護”的困境——的現狀，《條例（草案）》中則表示政府收費高速公路債務償清的，按照滿足基本養護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養護管理收費。這意味著政府收費公路將分為“償債期”、“養護期”兩個類別。
這一調整是否意味著整體收費公路的收費將會上漲？
虞明遠認為也不盡然，目前政策也在推動取消省界收費站等方式降低相關費用負擔，但總體而言，由於目前公路建設、養護的需求和現有債務規模，收費公路收費下降的空間也不大。
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