塑造公平數字化轉型｜數字公共產品促進數字主權的優勢

多年來，經濟合作與發展組織（OECD）堅持定期製作國際發展合作報告，聚焦討論各類具有全球影響力的治理政策問題，以提煉最佳實踐，促成有利於包容性國際發展的政策與行動變革。2021年12月21日，OECD如期發布《2021年發展合作報告：塑造公正的數字化轉型》（下稱《發展合作報告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

報告認為，隨著人工智能、物聯網等新興數字技術的飛速進步，數字化轉型正在徹底改變全球經濟和社會治理模式。然而，受限於碎片化的全球數字治理規則、相對薄弱的數字化基礎設施，以及有待提高的民眾數字素養等因素，廣大發展中國家尚需要克服重重挑戰，方能在數字時代站穩腳跟。因此，2021年《發展合作報告》整合來自多個國家政府、國際組織、學術界、企業界和民間機構的專家觀點與案例解析，就大力推動以人為本、公平公正的包容性數字化轉型，支持發展中國家實現聯合國可持續發展目標，促進全球繁榮與穩定的相關問題提出了政策建議。在此，我們摘選報告部分章節予以編譯，從治理、經濟、基建等維度介紹在全球新冠大流行背景下推進數字化轉型的國際實踐與政策趨勢。此文為該系列最後一篇。

數字公共產品對應的5個領域 信息來自《發展合作報告》

澎湃新聞 王亦贇 製圖

聯合國在2020年6月發布的《數字合作路線圖》（Roadmap for Digital Cooperation）中提出：為開啟一個更加公平的世界，需要全球共同努力，鼓勵和投資創造數字公共產品，包括開源軟體、開放數據、開放人工智能模型、開放標準和內容。這是實現可持續發展目標的關鍵。並且，數字公共產品應當遵守隱私和其他相關法律、標準與最佳實踐，做到無害化。對於當前正在全球範圍內加速開展的數字化轉型而言，充分優質的數字產品供給將有助於調和數字化轉型需求方（如國家政府、民間社會等）和利益攸關方（如私營部門、科技企業等）之間的競合關係，從而在維護國家數字主權的同時有效實現全球數字協同治理，進一步釋放包容性數字化轉型的變革與發展潛力。

在OECD《發展合作報告》（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）的第26章“數字公共產品：數字主權的推動者”（Digital public goods: Enablers of digital sovereignty）中，數字公共產品聯盟（Digital Public Goods Alliance，DPGA）秘書處負責人麗芙·馬特·諾德霍格（Liv Marte Nordhaug）和露西·哈裡斯（Lucy Harris）介紹了當前全球數字治理中數字公共產品促進國家數字主權的主要優勢和積極作用，並分析了其對國際發展合作模式變遷的影響。

報告認為，數字主權主要是指國家政府在數字領域內做出影響公民和企業的自主決定的權力和權威，涉及數據、軟體、標準與協議、數字基礎設施和公共服務等多個方面。當前各國開展數字化轉型的重點內容之一是建設穩定高速、互聯互通、全面覆蓋的數字公共基礎設施（DPI），包括數字身份、數據管理、數字支付等系統和平台，以支撐公共信息登記、公共福利、公民參與、公共採購、稅收等全民共享的應用和服務。通常，這些國家層面的數字系統多由來自私營部門的大型科技企業承接開發。這些企業有能力確保大規模複雜系統的平穩運行，滿足國際質量標準，從而節省採用IT專利技術和軟體許可證的費用。但是，這同時也意味著這些科技公司可以通過多種方式影響國家級數字系統的設計、使用、維護和更新，從而對數字主權形成一定影響，甚至有可能固化國家間技術能力的不平衡格局。

不僅如此，由於公共數字系統正承載和交換著越來越多的敏感個人信息，因此對數據安全也提出了更高要求。以美國為例，其所擁有的伺服器估計儲存了整個西方92%的數據，使得其他國家較難行使相關數據追索權，進而影響數字主權的實現。對廣大發展中國家來說，圍繞使用數字專利技術進行談判的能力和資源就更加少，這使得其所受到的數字主權挑戰尤為嚴峻。此外，跨國數字化倡議往往是由國際發展資金捐助者或捐助者資助的國際組織推動，大多針對具體部門，資金相對短期且未充分強調技術和系統間的互操作性。這些缺陷較容易導致“數字孤島”和低效重複治理，進而阻礙國家掌控DPI的能力，從而削弱國家主權。

針對上述問題，報告認為，一個可行的解決方案是鼓勵各國廣泛採用開源數字公共產品（DPG）。作為開源技術的一個子集，開源DPG可以供各國靈活自主地修改、分享和擴展，降低長期使用成本，並通過開放、直接參與和維護實體自主權來培養技術信任，因而有利於國家長期數字能力的構建。與此同時，採用開源DPG也可以平衡科技企業對DPI系統集成、維護服務、雲計算平台、數據中心以及網絡安全的影響，維護政府對平台的掌控，確保互操作性，以及進一步建立多元商業生態系統，以替代專有供應商控制核心技術的運行模式。此外，各國還可基於開源數字公共產品開展數字化轉型的多邊協調與合作，實現共同發展，而這也將進一步重塑國際發展模式。

除了具備大幅節約資源、建立互信及方便實現擴展等特質，開源DPG還具有較其他數字化解決方案更強的普遍適用性和靈活性，可以幫助政府構建既適應自身需求又有益於大眾的一流DPI解決方案。同時，由於開源DPG支持系統和數字解決方案的互操作性，因此無論其來源如何，都能共同發揮作用，而這將十分有利於提升國家DPI的包容性。另一方面，DPG的開源許可意味著其代碼庫可以被獨立審查和審計，有利於構建DPG問責製，以落實無害化設計和推廣最佳實踐。並且，開源DPG也允許公民社會檢查政府建立的數字系統，指出設計缺陷、安全風險以及對隱私和公民權利的威脅。上述這些優勢都將有助於國家數字主權的構建與維護。

基於採用開源DPG給各國帶來的積極影響，報告進一步指出，廣泛為政府所用的開源DPG將可能改變以往國際發展合作中常見的“捐助-受援”模式，實現基於合作和共同發展的新模式，並促進更多的知識共享和跨國交流。不過，開源DPG需要所在國有能力進行持續的管理和維護，長期融資和技術支持有可能成為今後的挑戰，因此國際社會需要采取全球協同的方法來促進政府政策和公共採購有利於發展開源DPG，推動公共和私營機構間的跨部門合作，從而打破“數字孤島”，提升國家數字能力，以應對數字時代的國家主權變遷，構建更加公平、包容的數字未來。