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財金10號文,PPP的規範後的春天?

(圖片來源:全景視覺)

經濟觀察網記者 杜濤近日,財政部印發了《財政部關於推進PPP規範發展的實施意見》(以下簡稱意見)。意見明確了PPP規範發展的一系列的要求和標準,也對以前模糊的政府性基金預算能否列入PPP財承等內容進行了明確。

大嶽谘詢總經理金永祥告訴記者,中央政府態度進一步明朗將繼續推進PPP工作,不過與以往不同的是,PPP將進入規範發展的新階段。2014-2017年,PPP經歷了高速發展階段,2018年PPP進行了深度調整,很明顯2019年,PPP的又一個春天已經來臨。

金永祥判斷,意見首先肯定了PPP的積極作用,同時也指出了PPP存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用範圍三個問題,並提出了規範PPP的四個原則:規範運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約。政府的目的是切實防控地方政府隱性債務風險,扎實推進PPP規範發展。就是說,PPP不是不做了,而是要高質量地做,這和國家高質量發展的戰略是一致的。

連國棟的看法,相比金永祥要謹慎很多,他認為,意見的頒布有利於PPP項目進一步規範發展,保證高質量的PPP項目更好地推進,不符合規範要求的PPP項目也盡早退出,避免造成更大的損失。但還是看到,經過幾輪規範的輪回後,PPP參與各方對PPP的認識更趨於冷靜和理性,不會頭腦發熱,更不會因一紙文件,就認為真的是春天來了,春天畢竟也還會有倒春寒,只有依托企業自身實際、合理統籌、判明風險、理性參與,才是PPP的王道。

主要內容

意見對PPP的發展提出了“規範運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約”的原則,也對什麽是規範的PPP項目給出了標準,同時強化了對政府付費項目和財政支出的監管,並且強化了對項目的管理,在加強監管的同時也加大政策扶持力度。

意見明確PPP項目不允許列入政府性基金預算和國有資本預算列支,保證了PPP項目支出的穩定性,對於後續ppp項目融資有一定增信作用,但是對於目前園區類開發的項目會有一定的抑製作用,這種項目將來如何操作,迫切需要創新。

意見也對於可行性缺口補助項目的標準予以明確,項目內容無實質關聯、使用者付費收入低於10%的項目不得入庫,這樣可避免在操作中爭議,減少政府付費類項目變相拉郎配式包裝,借道PPP來實施項目,但需要頒布權威解釋“項目內容無實質性關聯的”的規定,原有入庫項目中打包類不少,是否這類型項目將會畫上休止符。

意見還明確財承超過5%的地區不允許新上項目,在原征求意見稿的基礎上,考慮到各地PPP推進狀況的不同,沒有按照原文一刀切“原則上禁止”,而採用一定限額限制,有利於各地根據自身情況做好項目實施的統籌安排,但這樣更需要各地對不同的項目籌劃好項目實施的先後順序。

同時實施意見的頒布,對於PPP項目參與各方都提出要求,實施意見的主要亮點就是在總理講話降低項目資本金的情況下,意見仍提出“項目資本金要符合國家規定比例”,並再次強調 “要以自有資金按時足額繳納資本金”,以落實社會資本的投資主體責任,但沒有提要求資本金穿透等要求,避免在操作過程中難以監管執行。

意見還要求,對於PPP項目,鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式,盤活項目存量資產,豐富社會資本進入和退出渠道。也是對近期專家討論的“”項目公司成立後,是否允許項目公司股權轉讓”的變相支持。但是股權轉讓、資產交易、資產證券化在PPP推行幾年下來,雷聲大,雨點小,實際案例非常少,需要考慮其中原因,拿出切實可行的政策來

E20 研究院執行院長薛濤認為,政府支付信用是PPP優化規範中的七寸,尤其配合績效強化約束後,因此這一點一定要落地。政府性基金(除了汙水費),不得安排用於PPP運營補貼支出,也是徹底規範了多年爭議的一個風險點,即土地收入的不穩定性不適合做PPP的支出安排。平台公司假PPP本禁止,是很重要的提示。

金永祥對記者表示,意見發布後,與意見規定不一致且已在實施中的項目可能會受到較大影響,從全社會總代價的角度考慮,建議盡量寬容這些項目的執行,把意見管轄的重點放在未來的PPP項目上。另外,隨著越來越多PPP項目進入實施階段,對實施影響較大的細節問題也應引起重視,需要實施機構在實踐中逐步規範,比如建設期利潤過高運營期利潤過低且用建設期利潤保障財務投資人回報的問題,再比如很多項目由於監管不到位造成項目總投資大大超出項目預算的問題。

谘詢機構

此次意見還對谘詢機構提出了要求,意見要求強化PPP谘詢機構庫和專家庫管理。谘詢機構和專家要發揮專業作用,遵守職業操守,依法合規提供PPP項目谘詢服務。對於包裝不規範PPP項目增加隱性債務風險、出具谘詢意見違反相關政策規定、收費標準偏離市場合理水準、對PPP項目實施造成消極影響和嚴重後果的谘詢機構和專家,要按照規定嚴肅追究責任。

連國棟認為,意見強化對谘詢機構和專家庫的管理,給專家和谘詢機構帶上“緊箍咒”,意見中明確“對於包裝不規範PPP項目增加隱性債務風險、出具谘詢意見違反相關政策規定、收費標準偏離市場合理水準、對PPP項目實施造成消極影響和嚴重後果的谘詢機構和專家,要按照規定嚴肅追究責任。”這樣將會讓谘詢機構提供谘詢服務和專家在出具谘詢意見更謹慎、更慎重。

金永祥對谘詢機構收費的看法與連國棟趨向一致,他認為,意見規定,對收費標準偏離市場合理水準的要追究責任,這對谘詢市場健康發展將起到促進作用。長期以來劣質谘詢都與低收費有關,也是失敗PPP項目的主要原因之一,控制了低價競爭PPP谘詢行業才可以吸引更多優秀人才,才能保證PPP規範發展質量。

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